國家代碼域名-發展歷史的回顧

左正東

去年十一月落幕的世界資訊社會高峰會,除保留ICANN和美國政府對於網路基礎設施的分配權威和推動全球網路

治理論壇之外,最引人注目的就是要求各國不得干涉其他國家的國家代碼域名(country code top-level domain,

ccTLD)。目前,國碼域名授權必須經過美國政府審核後才能執行,可以預見的是國碼域名授權的改革將成為未來

各方角力的焦點。為此,本專欄將連續介紹國家代碼域名的發展歷程、各國政府的角色、以及個案研究,希望藉

此探討台灣國碼域名社群參與全球網路治理機制的歷史脈絡和正當性基礎。

八十年代,當網際網路的使用尚未大規模擴散到美國,網路先驅者Jon Postel在南加州大學資訊科學研究所

(Information Science Institute)以網路位置分配機構(Internet Assigned Numbers Authority, IANA)的名義,進行

網際網路的域名指定和IP位置分配。當時,Jon Postel將網域名稱分為屬性型域名(generic top-level domain, gTLD)

和國家代碼域名(country code top-level domain, ccTLD)兩類。前者之中的.com、.edu、.net、.org、.int是國際性的

,分別用以指定商業、教育、網絡提供者、非政府組織、國際組織,.gov和.mil則專屬於美國政府機構和軍事機構

;後者則根據國際標準組織的ISO-3166-2的國家代碼,授權給與申請國家代碼域名的域名經理(country code

manager)管理。早期的國家代碼域名授與沒有明確的規則,相當程度類似於早期屬性型域名分配的慣例,採取先

到先給(first come first serve)的做法。九十年代中期,隨著網際網路逐漸擴散到美國以外的地區,各國對於是否

能有效運用網路資源日趨敏感,網路位置分配機構乃將指定國家代碼域名的程序,寫成技術文檔(Request for

Comments, RFC)的形式。就是一九九四年公佈的RFC1591文件,成為國家代碼域名授權最基本的規範性文件。

第一五九一號技術文檔(RFC 1591)

按照RFC1591的安排,整個域名系統有一個中央註冊機構(Central Internet Registry)負責日常運作,而對於所有新

頂層域名(含國家代碼域名)的申請,由中央註冊機構諮詢IANA後決定。因為每當國家代碼域名的授權與管理需

要和各國相關機構磋商時,中央註冊機構往往會要求區域註冊機構協助處理。在RFC1591的時代,文件上規定中央

註冊機構為INTERNIC.NET,主要負責.mil和.int之外所有第二層域名的註冊,而.mil和.int第二層域名的註冊分別由

DDN(NIC.DDN.MIL, 國防部的註冊機構)和PVM(ISI.EDU, 南加大資訊科學研究所)負責,而當時已經成立的區

域註冊機構(Regional Internet Registry)只有三個,分別是掌管歐洲的RIPE NCC、掌管亞洲的APNIC、和掌管北美

洲以及其他尚未設立區域註冊機構區域的INTERNIC。

RFC1591認為域名經理人(manager)是特定域名的受託者(trustee),有責任服務與該域名相關的社群(community);

就國家代碼域名來說,域名經理人同時是該域名國家和全球網路社群的受託者。因此,談論網域空間的權利和所

有權是不適當的;相反的,應該要關切的是責任和服務。所以,RFC1591就域名經理人(manager)選擇提出能夠履

行必要責任和能夠公平(equitable)、公正(just)、誠實(honest)、和有效(competent)執行工作的要求。為滿足上述目

標,在技術條件上,經理人必須在網路上服務(on the Internet)、其域名伺服器(name server)必須具備網路連結

(Internet Protocol Connectivity)、必須具備電子郵件帳號。此外,經理人必須建立行政聯繫和技術聯繫兩個窗口,

,為了有效服務本地的網路社群,最起碼行政聯繫窗口必須駐在域名所屬國。而且,域名經理應該掌握中央註冊

機構和其他更高階的網域空間的運作狀況,備置兩套具有網路連結(IP connectivity)域名伺服器(name server),讓

IANA和中央註冊機構可以隨時了解網域空間的運作狀況和資料庫的正確性。

在選擇域名經理人時,IANA應該尋求重要利益相關團體(significantly interested parties)的共識,給予利益相關團

體發聲的管道是必要而適當的。在各相互爭議團體沒有達成協議之前,IANA不應該採取任何會改變現狀的行動,

除非預定授權的經理人有明顯的重大錯誤行為(substantially misbehave)。當對於頂層域名爭議各方無法達成協議,

或是申請域名者無法代表或服務全國的網路使用者時,IANA和中央註冊機構(INTERNIC)會允許建立新的頂層域

名並授與部分的頂層網域管理權限。在爭議各方無法達成協議時,會由IANA建立的域名審查委員會(Internet

DNS Names Review Board, IDNB)執行具有拘束力的決定。當然,最容易發生爭議是轉移域名經理責任時。對此

,RFC1591規定移轉域名經理責任時,更高一層的域名經理必須同時收到來自新的和舊的域名經理組織的意見表示

,確認此一責任轉換為雙方共同同意的,以及確認新組織明瞭域名經理的責任。當然,IANA也鼓勵其他受到責任

移轉影響的利益相關者表示意見。同時, 為避免爭議,RFC1591強調域名註冊沒有任何商標權利地位,也表明

IANA不會涉入決定孰為國家孰非國家,而仰賴國際標準組織(International Standard Organization, ISO)程序決定

的ISO3166上各國的兩個英文字代稱作為國家代碼。

USG-NSI合作契約第十一增修案

ICANN成立前後,國家代碼域名的功能開始面臨轉型。1998年10月美國政府商務部(Department of Commerce)和

承擔實際技術運作的Network Solution Inc.(NSI)公司就其原本的合作協議簽定第十一增修案(Special Award

Conditions, NCR-9218742, Amendment No. 11 ),在該增修案中美國政府表明將延長其與NSI的合作期間至2000年

9月;在此之後NSI所承擔的域名系統功能則由美國政府轉移給新成立的非營利組織(NewCo, 即ICANN)。在域名

系統功能移交給新的非營利組織之前,NSI承諾在1999年10月前把原本的註冊方式逐漸轉變為共享註冊系統(

Shared Registration System, SRS),即將原先由 NSI 獨家擁有的註冊平臺改變成可以由任意多個註冊商共同使

用,能夠使用這套系統的註冊商身份是平等的,然後再由ICANN 負責管理和審批註冊商的申請事宜。但是,在根

目錄伺服器的部分,第十一增修案則保留NSI作為根目錄伺服器和根目錄檔案管理者的功能,直到美國政府提出

移轉功能的訓令為止。在進行或拒絕任何修改、增加、或刪除根目錄檔案之前,NSI必須向美國政府尋求書面指

而美國政府也會輔導NSI執行ICANN根據其內部程序並且獲得美國政府承認的變更指令。

對於以上美國政府和NSI的協議,ICANN除在1998年12月和南加州大學資訊科學研究所簽署過渡協議(Transition

Agreement),,獲得美國政府授權接手網路位置分配機構(IANA)的管理權限之外,也在1999年5月公告網際網路

域名結構和授權(Internet Domain Name Structure and Delegation, ICP-1)文件,整合RFC1591和IANA的新聞備忘

錄(ccTLD News Memo #1),成為過渡階段ICANN國家代碼域名授權主要的綱領文件。在ICP-1之後,ICANN發布

關於國碼域名最重要的文件是,IANA於2002年6月發布國碼域名重新授權的政策聲明(ccTLD Re-delegation Step

by Step Overview),列舉國碼域名重新授權各項程序。根據這份文件,IANA對於國碼域名重新授權申請,需要向

原有域名經理的行政和技術窗口確認其移轉域名管理的意願,然後依序提交ICANN理事會和美國政府商務部審核

,審核通過後IANA才能執行國碼域名變更。

然而,要將國家代碼域名管理從過去非正式的、由Jon Postel和南加州大學先來先給任意授權的方式,轉化為正式

的、由ICANN根據一定規則進行授權和監督的方式,上述政策仍然必須通過ICANN和各國碼域名經理的契約,才

能成為國碼域名授權的制度規範。以下將簡單介紹ICANN和各國碼域名經理之間的授權契約。

ICANN和國碼域名經理的授權契約

ICANN成立之後,國家代碼域名面臨最大的過渡問題是如何將NSI和國家代碼域名經理人的協議移轉給ICANN 。

2000年3月的ICANN開羅會議上,ICANN行政部門提出四項關於國碼域名的重要議題,交付公開評論和理事會討

論。這四項議題分別是改變域名授權的相關議題、全球和地方政策責任的分配、國碼域名經理和ICANN的工作關

係、以及國碼域名經理對ICANN財務的責任。在ICANN之後幾次會議中,上述問題逐步獲得解決。最先解決的是

工作關係和財務貢獻的問題。在該次會議上,理事會就做成決定要求主席和ICANN行政部門和域名經理、政府諮

詢委員會、以及其他利益相關團體磋商授權協議內容,並且在預定協議中納入國碼域名經理對於ICANN的財務責

任條款。於2000年7月在日本橫濱召開的ICANN會議上,行政部門正式提出未來將和各國碼域名經理簽定的示範

契約-現狀協議(Status Quo Agreement),在該協議中除重申維持現有的國碼域名經理和其行政聯繫窗口,以及維

持ICP-1文件規定的責任要求之外,也列舉IANA對於國碼域名經理的責任, 包括維持資料庫和權威性的紀錄和提供

正確的路徑指引(從根目錄伺服器到域名經理所指定的域名伺服器)。特別引人注意的是, 該協議規定在國碼域名

經理和各國政府之間的關係上,國碼域名經理必須遵守ICANN所決定的政策。同時,在國碼域名經理和其行政聯

繫窗口履行協議規定責任,並且遵守其與各國政府之間協議的前提下,CANN應該維持其授權的穩定, 其重新授權

或撤銷授權必須根據其現有的政策規範。

2001年9月在烏拉圭首都蒙特維多(Montevideo)召開的ICANN會議上,ICANN行政部門就ICANN和各國國碼域名

經理的授權契約內容,提出傳統模式(Legacy Model)和三角模式(Triangular Model)兩種可能的方向。由於國碼域名

經理本身的多元特質,要用一份協議套用於所有域名經理顯然會有困難。因此,按照各國政府是否扮演某種角色,

ICANN行政部門將未來的授權結構分為沒有各國政府參與的傳統模式,和有各國政府參與的三角模式。在傳統模

式中,國碼域名經理一如以往,在本國法律的權威之下,只接受IANA和ICANN的監督。ICANN有責任確保國碼

域名經理能夠適當扮演受信託者的角色,有效服務全球和本地網路社群的利益。在三角模式中,域名所屬國家政

府被賦予監督域名經理履行服務本地網路社群義務的職責,而ICANN則職司確保國碼域名的運作符合全球網路社

群的利益,特別是網路的穩定性、互通性、和授權非本地人士的相關事宜。究竟選擇傳統模式或是三角模式,取

決於國碼域名經理本身的情況以及其和本國政府的關係。對此,ICANN應該兼容兩種模式的可能性但是在這兩種

模式的選擇上保持中立,由國碼域名經理和其本國政府自行協商決定。

在RFC1591所代表的前ICANN時代,各國政府不過是對於網域分配具有重要利益的團體之一。對於各國政府其和

其他利益相關團體之間的衝突,IANA及其域名審查委員會可以仲裁決定國碼授權的去向。到ICANN時代,本國政

府在三角模式下,有權監督國碼域名經理對於本地網路社群的服務,而且應該採取傳統模式或三角模式,由本國

政府和國碼域名經理自行協商,ICANN應該保持中立。可以說,國碼域名的發展歷程反應各國政府的發言權與日

俱增,突尼斯高峰會的結果,乃是美國以外各國主權在此基礎上的再度擴張。

 

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