理解习近平的宏大改革战略:总目标和框架性目标

崔之元

 

编者按: 2014 年 4 月 29 日清华大学公共管理学院崔之元教授在美国纽约“社会研究新学院” (New School for Social Research) 做了题为“理解习近平的宏大改革战略:总目标和框架性目标”的学术报告。实验主义治理理论的主要代表 , 哥伦比亚大学大学 Charles Sabel 教授等三位学者进行了点评。下面是报告和点评的摘要。讲座视频直播网址: http://new.livestream.com/TheNewSchool/understanding-xi-jinpings-grand-reform-strategy?query=&cat=event

 

 

崔之元教授在讲座中首先指出,理解十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)的关键,在于对改革的“总目标”与“框架性”目标做出区分;随后,他以《决定》第六条和第二十条为例,说明它们作为“框架性”目标的特点;最后,他对各地落实第六条和第二十条的实验做了简略介绍。

目前一些西方媒体和学者认为《决定》的灵魂是提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。但崔之元认为,对“市场在资源配置中起决定性作用”的提法,要在“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标下来理解。“总目标”是首次在党的决议里这样表述,意义重大。把握“治理体系”、“治理能力”以及这两者之间的关系,是理解三中全会改革战略的关键。

一些学者将“治理”理解为“法治”,抑或“法治”与“德治”的结合。崔之元认为,如果“治理”的含义仅限于此,那么似乎“决定”中没有必要区分“治理体系”和“治理能力”。同一个国家在同一种治理体系下,不同历史时期呈现的治理能力也可能差别很大。治理国家,制度是起到根本性和长远性的作用的,然而,没有有效的治理能力,再好的制度也难以发挥作用。崔之元借鉴 Charles Sabel 教授和 Jonathan Zeitlin 教授的“实验主义治理”理论,将“实验主义治理”理解为通过在实践中提高治理能力而完善和发展治理体系。

“框架性目标”的概念源自实验主义治理理论。实验主义治理是一个循环迭代的递归过程,在这一过程中初始的“框架性目标”只是被暂时设定,在不同环境中推进该目标的不同方法进行比较和相互借鉴的基础上,这一目标本身可以被修正或对其理解更加深化。这一过程的有以下四个要素:大致的“框架目标”与度量它们实现程度的标准,是“中央”和“地方”单位根据与社会利益相关者协商,而共同临时建立的;第二,地方单位被赋予以自己的方式追求这些框架目标的宽泛的自由裁量权;第三,作为这个自由裁量权的条件,这些单位必须定期汇报它们的绩效,并且参与同行评估,同其他使用不同方法实现相同目标的单位的成果进行比较;第四,即最后一个要素,目标、标准和决策程序自身,也被不断扩展的行动者根据评估过程反映出的问题和展示的可能性而适时修正。整个过程循环递归(见 Sabel&Zeitlin, Oxford Handbook of Governance,2011 ,中译发表于本“实验主义 治理” 微信公共账号第一期)。

崔之元认为,在明确了改革“总目标 ” 后,《决定》六十条中有不少条可以被理解为是“框架性目标”。这些“框架性目标”较为宽泛,并可以在实践中深化认识和修正,从而给予地方执行者一定的自由裁量权进行实验。比如,《决定》第六条就是一种“框架性目标”,其全文是:“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,二0二0年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生”。这里提出的“框架性目标”实际上有三个:“以管资本为主加强国有资产监管”,“允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”,“提高国有资本收益上缴公共财政比例,二0二0年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生”。

在《决定》公布后,上海率先于 2013 年 12 月 17 日发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》, 2014 年 3 月 23 日天津发布了《关于进一步深化国资国企改革的实施意见》,重庆《关于进一步深化国资国企改革的意见》也即将公布。从这三个方案上看,各地对《决定》第六条中的“框架性目标”的实现方式不尽相同,这是符合实验主义治理的精神的。例如,上海方案完全没有提到如何落实“允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”,天津方案提到“积极探索混合所有制经济实行企业技术和管理骨干持股” 而重庆方案则不限于高管持股 :“ 稳妥推进混合所有制企业员工持股。 有序推进混合所有制企业关键岗位的管理者、业务骨干、核心技术人员等,以货币、物权、股权、知识产权等出资参与本企业改制,形成资本所有者与劳动者的利益共同体”。崔之元认为,这种地方执行方案的差别,反映了人们对“框架性目标”的认识还有待深化,应及时反馈总结经验教训。

他强调,《决定》与以往党的文件在“职工持股”问题上的态度不同,是一个重大的转变。 2000 年《中国证监会关于职工持股会及工会能否作为上市公司股东的复函》中规定“工会作为上市公司的股东,其身份与工会的设立和活动宗旨不一致,故暂不受理工会作为股东或发起人的公司公开发行股票的申请”,这就导致无论国有企业还是私有企业,只要想上市,就必须清退“职工股”。例如,我国最成功的企业之一华为奉行“工者有其股”的理念,其员工持股(不仅高管)高达 98% 。但如果上市,就必须清退。当然,任正非坚持华为不上市。崔之元认为,我国近年立法有了新的重大发展,一是新修订的《企业年金基金管理办法》已于 2011 年 1 月 11 日由人力资源和社会保障部第 58 次部务会审议通过,并经中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会审议通过,自 2011 年 5 月 1 日起施行。二是信托业“两法一规”已经颁布多年,即 2001 年的《信托法》和 2007 年中国银监会颁布的《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》。企业年金基金管理办法和信托业“两法一规”,使我国完全具备了借鉴美国 1974 年通过企业职工退休年金信托化引入职工持股计划的法律基础,因为我国证券法规定股份公司发行上市前股东不能超过 200 人,而通过信托方式持有股份,可以克服职工持股方式的障碍。

值得注意的是, 2008 年 5 月 29 日的工商资料显示,重庆农商行成立前夕共拥有包括重庆渝富资产经营管理有限公司在内的 177 家法人股东和 84618 户农民股东。而重庆农商行 2010 年 12 月 16 日成功在香港上市时,仍然保留 5 万多农民股东,这就在香港突破了在国内 A 股发行上市的公司,发行前股东人数不得超过 200 人的规定。

崔之元还指出,在职工持股问题上,特别值得一提的是美国管理学大师德鲁克的《退休金社会主义》一书。德鲁克在书中探讨了“养老金的固定受益计划( defined-benefit plan )与固定缴款计划”( defined-contribution plan )。他指出:

“在固定受益计划下,退休的雇员每年有固定的收入,通常是相当于他们退休前三年或五年时工资的一个百分比。雇主每年向退休基金的缴费随着退休基金资产价值的变化而浮动。如果某一年退休基金资产的价值高(相对于根据保险统计精算出来的退休基金未来的支付义务),雇主的缴费就可以减少。而如果某一年退休基金资产的价值低,雇主的缴费则要高 …… 大多数固定受益计划的表现很差,因为他们追求不当的短期收益。

另外一种计划,即固定缴款计划则在很多年里都表现较好。在这个计划之下,雇主每年缴纳一个固定比例的雇员年收入或工资。因此,固定受益计划很快就丧失了它的诱惑力。因为它们拿不出所承诺的资本收益,许多固定受益计划严重地缺乏资金”。(德鲁克《退休基金社会主义》,英文版,第 216-217 页)。

有趣的是,对中国 1980 年代改革讨论颇有影响的捷克斯洛伐克前副总理奥塔·锡克,曾提出从公司利润中拿出钱来建立全国范围的由工会管理的雇员退休基金,并将退休基金投资到国民经济各部门。在他 1969 年的最初方案中,锡克的计划是在二十五年之后最终由退休基金拥有全国工商企业 10% 的股份。当时欧洲的许多社会主义者认为还这个目标太激进了。然而,德鲁克指出,当 1969 年锡克提出他的计划时,美国的退休基金所拥有的美国工商企业的股份几乎是锡克计划的两倍(大约 18% )。

崔之元进一步指出,应该把“职工持股”和“以管资本为主加强国有资产监管”这两个“框架性目标”联系起来,因为“以管资本为主”要求除重要战略性国企外,新组建的“国有资本投资公司”将主要类似巴菲特那样从事“股权投资”,在很多情况下将不控股,否则就“炒房炒成房东”了。“以管资本为主”这个新提法可对应于 1977 年诺贝尔经济学奖得主米德 (James Meade) 的 “ 倒立的国有制 ” 概念。 1945 年,英国工党政府国有化是靠发行大量国债以赎买英国重要企业私人股东的股票,但因为政府要用国企利润中大部分还国债利息,故并不能把国企收益用于民生改善,而且导致过度干预企业微观经营。米德的“倒立的国有制”就是要使国资去“股权投资”,而不管具体企业经营,通过用国资收益进行 “ 社会分红 ” 和降低整个社会的税负水平。但是,我们长期以来有一种不成文的说法叫 “ 国企是党的重要执政基础 ” ,当国资在许多“混合所有制”企业里不控股以后,这些企业的治理结构就成了新的政治问题。在此,我们可以理解三中首次提出“允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”的深意,这实际上是党在新形势下依靠人民,发挥普通人民群众改革主体地位的重大创新!

接着,崔之元教授又以《决定》的第二十条为例,阐明“框架性目标”和实验主义治理对理解三中全会的重要性。该条提出,“坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。”然而,如何兼顾集体所有、家庭经营,耕地保护和农民权益,这也需要制度创新与地方实验。上世纪 80 年代初搞包干到户时, 99% 以上的农业经营主体都是承包户,土地承包者就是经营者。现在,承包经营权流转的农民家庭越来越多,土地承包权主体同经营权主体发生分离,这是我国农业生产关系变化的新趋势。这个变化对完善农村基本经营制度提出了新的要求。要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。土地信托在中国一些地区的兴起就是一种有益的尝试。崔之元特别强调了梅特兰著作对于理解信托的重要意义。梅特兰 (F.W.Maitland, 1850-1906), 是英国著名法律史家。“国家,信托与法人”是两位英国学者 2003 年根据 1911 年剑桥大学出版社的“梅特兰全集”编选的,中译本由北京大学出版社 2008 年出版。梅特兰说,“如果我们被问到在法理学领域什么是英国人所得到的最重要,最特别的成就,我认为我们所能给出的最佳答案就是世世代代英国人对信托观念的发展”(中译本第 67 页)。他又说,“对我而言,信托不大可能诞生于这样一个民族之手(推荐者注:指德国和其它接受罗马法的民族),这个民族明确区分对人权和对世权(注:相当于债权与物权),并将这一区分作为其法律体系的总体框架”(第 98 页)在梅特兰看来,信托的最大意义是打破了罗马法的“一物一主”的绝对排他的所有权原则,形成了“财产权利束”。用当代著名法学家,斯坦福大学法学院教授格雷 (Thomas Grey) 在“财产权的解体”一文中的话来说:
“所有权并不只是可以被分解 , 如果我们假定所有者在财产转让上有充分的自由 , 那么它们甚至可以不可思议地消失。让我们来看看通常适用的信托方面的法律制度吧。 A 拥有一英亩黑土地;在他的所有权中 , 他有法律权利让这块地闲置 , 既使开发它可以带来较高的收益。现在 ,A 把土地作为信托财产 , 转让给 B( 受托管理人 ), 以使 C 获取收益 ( 受益人 ) 。这样 , 就没有人能说他们有法律权利来非经济地使用这块土地 , 或者让其闲置 , 因为拥有这部分所有权的既不是 A, 也不是 B 或 C ,在这里 , 这部分所有权消失了。在 B 和 C 之间 , 谁拥有这一英亩黑土地呢 ? 律师们说 B 有法律的所有权 ,C 则有衡平法上的所有权 , 但是 , 对说明这里的问题毫无意义。问题在于我们是否能够详细确定 B 和 C 与那块土地的法律权利。”

崔之元指出,如果我们把 A 当做安徽宿州村委会(委托人), B 当做中信信托(受托人), C 当做农民(受益人),我们就有了中信信托正在进行的“土地信托共有制”实验的大致图景。中国信托业协会会长,中信信托公司董事长蒲坚最近出版的“解放土地:新一轮土地信托化改革”一书,如果和梅特兰的“国家,信托与法人”一起读,将能使读者从更广阔的视野理解中国改革开放中的制度创新。梅特兰强调,“总的说来,信托是一种非常有效的社会实验工具”(中译本第 72 页)。也许,这恰好揭示了邓小平 1979 年亲自让荣毅仁成了“中国国际信托投资公司”的深意?

 

总之,崔之元教授认为《决定》的六十条中许多条目都是在总目标“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”下的框架性目标。这些框架性目标允许地方实验,相互学习,也可能在未来根据地方好的做法对“框架性目标”本身进行修正和深化理解。但他也指出,实验主义治理中的前两个要素可以较好地适用于中国的实践,而后第三条,即同行评估、公开比较讨论在中国则还有待更好的发展。

报告结束后,三位评论人对其报告进行了点评和提问。美国纽约“社会研究新学院” (New School for Social Research) 的 Mark Frazier 教授的点评主要围绕三点展开。第一,他提出实验主义在中国有着历史渊源,中国革命时期中国共产党就大量运用“从点到面”的实验主义做法;第二,他担心政府与国企之间的关系问题,传统的资本主义国家企业会对政府进行游说,而中国政府要求上交国企资本收益 30% 的做法会不会引起企业的抵制,执行会否有障碍;第三,他指出反腐败对于中国国家治理体系和治理能力的重要性。实验主义治理理论的主要代表 , 哥伦比亚大学大学 Charles Sabel 教授认为,西方目前对于《决定》的解读有两大类,第一类根据西方政治学的视角,将《决定》视为很多利益集团斗争和妥协的产物;而第二类则认为《决定》里有政治语言密码,即一些词汇和提法比字面含义更为复杂深刻,比如从市场的“基础性作用”到“决定性作用”的转变。 Sabel 指出,崔之元教授的报告提供了新的角度,他对《决定》第六条和第二十条的从“框架性目标”的实验主义治理解读,说明很多提法蕴含新的可能性。 Sabel 教授同意崔之元的说法,即实验主义治理的第三要素在中国还不发达,但是同行评估是否正在从非正式化制度向正式制度的转变过程中? Sabel 教授指出,对一些政治深层结构问题,我们与其提出一些抽象的答案,不如从对各地不同实践的比较和总结中提炼可行的方案。来自印度的 Vamsicharen Vakulabharanam 教授认为他听了讲座后,最大的收获是认识到六十条《决定》可以从很多不同视角进行分析解读。但令他困惑的是,六十条《决定》似乎没有强调平等、民主等概念,而是市场导向的新自由主义痕迹显著。他问到,六十条《决定》究竟是要将中国带入中国特色的新自由主义还是中国特色的社会主义?

三位评论人点评之后,现场进行了热烈的提问,六位听众就中国传统文化中的治理资源等话题进行了提问,最后崔之元教授简短地对这些点评和提问进行解释和回答。

 

 

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