欧盟实验主义和全球金融治理

成福蕊 编译

编者按:本公共账号第一期发表了 2012 年“牛津治理手册”上 " 实验主义治理“一文,本期发表的文章可以认为是对该文的应用和在金融监管领域的发展。通过对欧盟与国际货币基金组织、巴塞尔银行监管委员会和国际财务报告准则三大全球金融治理机构的互动分析,本文提出“不是所有形式的实验主义都包含某一时点的跨区执行或政策程序的差异性。在某些领域,统一执行是规则成功的关键。此时,实验主义可能跨时发生,而不是跨区发生”。这对于我国近来正在开展的对地方影子银行和金融办的治理,也颇有启发意义。

 

摘要 :欧盟与国际货币基金组织、巴塞尔银行监管委员会和国际财务报告准则等全球金融治理机构的互动分析表明,在全球金融治理本身具有实验主义元素的领域,欧盟实验主义治理更具优势。这个结论挑战了传统民族国家必须通过权力政治参与并影响国际治理的观点。

一、实验主义治理

Sabel 和 Zeitlin 界定了欧盟重要治理模式的基本特征——实验主义治理,突出性贡献是确定了实验主义治理的不同元素如何有机结合,以提高治理的灵活性、专业性和问责性。实验主义治理已大量出现在欧盟治理的多个领域及全球治理的部分领域,该模式的价值随着欧盟内外相关案例的持续研究而不断提升。

但是,欧盟的实验主义治理和全球治理的关系仍不明了。有理由怀疑,欧盟内部的实验主义治理,可能会损害其在全球互动中的目标。传统观点认为,全球互动是在松散的国际组织和国际法构成的无政府背景下,中央集权国家间竞争的过程。这种传统的世界政治可能不欢迎实验主义,从而影响欧盟在全球的利益。

为了厘清这个关系,本研究提出两种交互的概念修正。第一,将实验主义治理看做更广泛的反思性趋势的一部分,社会学家已经在当代生活的各个层面发现了这种趋势。反思性概念在 Beck 等人的《反思现代性》中提出。如吉登斯所言,“现代社会生活的反思性存在于下述事实:在新的信息下,社会实践不断被审视和革新,本质上改变着它们的性质”。反思性的许多方面也体现在实验主义治理中,包括实践的复杂性、互赖性、社会加速性、灵活性、及日益强化的监督和修正,这些特性可与更固定的,中央集权型的和形式化的传统治理相对照。这种划时代的实验主义的全球性增加,使欧盟更容易遇到相容而非对立的外界环境。

第二,实验主义治理研究者强调各地以不同方式同时执行同一“框架目标”的差异性结果。但在全球层面,这种不均衡的执行也有弊端。比如金融领域,某个体行为的不良后果,会通过跨境传染威胁全球系统的稳定。依此,本研究提出,实验主义也可能出现在跨时中,即对先后发生的协调一致的执行经验进行评估。这种跨时性实验与全球治理中的“学习”概念相一致。与“适应”相比,“学习”蕴含更深刻的对目标的质疑和再造,而“适应”只注重手段而对目标没有反思。

在上述概念修正的基础上,研究分析了欧盟与国际货币基金组织( IMF ),巴塞尔银行监管委员会( BCBS )和国际财务报告准则( IFRS )三个国际金融治理机构的互动。实验主义在三个机构中的程度各异: IMF 是一个在权力政治中更正式的组织, BCBS 和 IFRS 具有更多的实验主义元素。研究表明,欧盟在更具传统特色的 IMF 中经历了收益减退,而在后两个更具实验主义特色的领域收益颇多。

 

二、实验主义、欧盟和全球金融治理

欧盟与全球金融治理的互动中,存在两种分析方法。第一种强调成员国偏好及欧盟权力之间的关系。重叠的成员利益,在欧盟层面凝聚了协调能力,给欧洲利益相关者在全球舞台上提供更大的机会。相反,分离的成员偏好导致协调分裂,让欧盟在全球舞台上发挥有限的作用。欧盟对全球金融监管规则的影响也取决于它的监管能力和内聚力。区域治理能力强大的领域,欧盟向全球上传其规则;区域治理能力较弱的领域,下载全球规则到本地。

另一种方法考虑欧盟实验主义与全球金融治理的互动的重要性。 E.Posner 认为全球对 2007-8 金融危机的反应包含明显的实验主义转向。实验主义治理的元素体现在, 19 个主要成员国与欧盟在 20 国集团中形成的改革共识,允许各国执行的差异化。他们通过金融稳定委员会的同行评估和监管者协会等新的非正式机制深度相互问责,而不是通过正式的官僚主义组织。 Posner 发现,监管者协会借鉴了较多的欧盟实验主义元素,但是金融稳定委员会的同行评估程序借鉴的较少。这一研究很有价值,因为开始关注机构特性对欧盟参与全球金融治理的独特作用,而不是基于偏好、权力和成员国的一致性。下面的分析采用第二种方法。

 

(一)欧盟金融治理的实验主义架构

尽管 2007 年开始的金融危机导致了部分集中化,但是欧盟金融治理仍然保有很大的实验主义元素。与全球化背景下的其他权力型民族国家不同,欧盟的总体结构仍然是:核心欧盟机构制定框架和机制,评估一般性目标的实现程度,而具体执行则依赖地方机制。

欧盟金融治理不存在单一的、强大的、泛欧洲金融超级监管机构,而是通过欧洲证券及市场管理局( ESMA )、欧洲银行管理局( EBA )和欧洲保险与职业年金监管委员会( EIOPA )等多机构共同管理,他们之间的差异化允许监管程序的多样性。同时,三个机构的法律和制度结构的细微差别限制了地方层面的完全集中化,支持了欧盟金融治理中的实验主义治理元素。例如,通过简单的成员国多数原则,国家能够上诉到欧洲法院,推翻欧盟层面的决策。而且,作为欧盟监管机构的监事会成员,成员国监管机构的首脑有权对欧盟监管机构的决定做实质性反驳。虽然各国参与者构成欧盟金融治理的核心,但欧洲中央银行( ECB )、欧洲委员会、欧洲议会、部长理事会,及各个立法层面的私人协会等机构持续的差异化参与,进一步加强了区域金融治理结构的实验主义。

面对持续的金融不稳定,欧盟实施了保险治理的欧洲化,建立了欧盟范围的银行联盟单一监管框架。这些看似集中化的措施,综合了不同成员国的情况,不存在永久的特定性中央权力,欧盟对不同规模的金融机构的直接监管程度各异。

 

(二)欧盟实验主义和全球金融治理的互动

本研究选取的三个组织—— IMF 、 BCBS 与 IFRS ,涵盖了全球金融监管的大部分活动。

 

1. IMF 的非实验主义

IMF 是全球金融治理中最正式和官僚化的组织。它成立的初衷是管理货币运行,尤其是汇率。它也管理大量货币,包括对成员国的贷款。这些活动需要法律上的正式协议,而不只是非正式的承诺。虽然成员几乎包含全球所有国家,但 IMF 的配额系统和投票权重将规则制定权和行政权赋予发达的北方国家。这些国家的支配与权力政治的实施有关,比如控制董事的任免,贷款支持北方银行有联系的国家,或与北方政府具有地缘战略同盟关系的国家。

实验主义在 IMF 被最小化,除了正式集权结构和权力政治的影响外,还因为其成员特点及议程。 IMF 一直是高度独立的组织,受新古典经济训练的强烈影响,其员工习惯支持一刀切的借贷模式,忽略地方差异等经济模型的外生变量。而且,其执行委员会的讨论,被形容为乏味,没有任何反思性。批评导致 IMF 近年来实施了一些温和的实验主义改革, 2001 年建立了独立评估办公室( IEO )。然而,由于 IEO 员工来自基金内部,这些评估的效果被削减。

 

2. 欧盟 -IMF 互动

欧盟和国际货币基金组织( IMF )的互动主要通过欧盟的关键成员国地位,以单独或传统联盟的形式表达其偏好。与 IMF 的传统特征相一致,法国、德国和英国等主要欧盟权力国在 IMF 有执行董事,其他国家充当支持者。两个委员会试图协调欧盟在 IMF 的作用:经济和金融委员会在 IMF 的分委员会( SCIMF ),在布鲁塞尔;华盛顿 IMF 欧洲代表委员会( EURIMF ),与欧洲委员会和欧洲中央银行合作。两个委员会都不是以实验主义模式运行,都是专责性质的传统协调。

由于缺乏有效机制,具有实验主义特征的欧盟金融治理架构与 IMF 一直无法进行有意义的互动。 IMF 的结构限定了其动员非传统权力和影响方式的能力。欧盟机构在执行委员会没有正式代表,只有欧洲中央银行持有观察员身份。尽管在金融危机期间曾试图增加在 IMF 的影响力,欧盟委员会在 IMF 执行委员会中仍然是不可见的。欧洲在 IMF 的影响可以通过 IMF 总裁的欧洲国籍来传导,他们会反映欧洲经验的本土化根源,在近来卡恩和拉加德的独特性中明显体现。但这不是一个欧盟对 IMF 施加影响或获取利益的稳定渠道,因为总裁的权力是有限的,而且这个职位总体上反映的是 IMF 成员国的整体利益。

欧盟在过去十年与 IMF 的传统互动,伴随着欧盟通过 IMF 参与全球金融治理能力的弱化。这是因为 G20 代替 IMF 获得了影响力,以致于 IMF 的改革讨论集中于如何把欧盟和美国的权力转移给巴西、中国和印度。 G20 的影响力部分源于其更加实验主义,调整速度比 IMF 快得多,代表了全球金融权力的新中心。 IMF 贷款项目的僵化和缺乏实验主义,让之前从 IMF 借款的国家决定避免再从 IMF 借款,这对 IMF 的认同和融资造成严重困难。虽然始于 2007 年的全球金融危机暂时缓解了这种倾向,但是 IMF 不可能重获以前的辉煌,来促进欧盟和美国在全球金融中的利益。

近期欧盟成员国危机中的欧盟 -IMF 紧密协调与上述分析不同。欧盟与 IMF 的互动保持了非实验特性,包括具体的融资考虑和统一的欧盟借款条件。欧盟直接分流 IMF 一般账户三分之二的资源给其成员国的做法广受非议。从历史观点看,从 IMF 借款并非权力的体现,而是衰退的标志。 IMF 与欧洲中央银行和欧洲委员会共同为欧盟陷入困境的成员国提供金融支持,这很难被视为正面和有益的。危机集中在欧洲,是与世界政治权力的重新平衡相伴而生的,这也是欧盟 -IMF 互动的大背景。鉴于危机开始后 G20 的突出作用,预期未来 IMF 的权力会持续转向 G20 及欧盟影响力较弱的其它组织。

 

3. BCBS 的实验主义

从 1975 年成立以来到 2013 年正式建立章程,巴塞尔银行监管委员会( BCBS )在标准制定上一直显示出权力政治的特征,即依赖强权国家间的讨价还价。然而,在其非正式组织和决策过程,及根据绩效经验不断修正的监管标准中,又体现出明显的实验主义特征。

BCBS 标准致力于解决的问题的本质,更适合采取跨时实验主义,而不是同一时点的跨区实验主义。这些标准用来防范某区域为吸引资金,而执行过于宽松的监管。尽管某一区域执行宽松监管可能有利于自身利益,但是底线驱动让所有地区监管下降,对全球金融系统稳定性的影响是灾难性的。为此, BCBS 鼓励统一执行监督和报告标准,减少跨区实验主义机会。但是,这种反对跨区实验主义的导向不能被过分夸大,由于 BCBS 也一直允许一定程度的国家执行自身标准的自由裁量权。

BCBS 的跨时监督提供了实验主义的新元素:总结过去的经验教训,融入未来标准。从成立之初, BCBS 的一个重要功能,即通过与非成员的区域监管小组协商,将监管者的经验分享扩展到初始 12 个成员国之外。在最近金融危机期间,成员扩展到与 G20 更加匹配。 BCBS 的实验主义特征因三个最重要的银行标准的演化而扩大:巴塞尔 I 、 II 和 III 。巴塞尔 II 致力于解决巴塞尔 I 的缺陷,巴塞尔 III 同样修正 II 。 II 和 III 都是经过各方广泛的研究及可能影响后修正的。例如,依据 2011 年的数据做的一项研究,有 209 家银行参与。最近的巴塞尔 III 标准版本在 2010 年引入,包含给各国 9 年的确定采纳实施期,允许做出调整并积累经验,指导未来更可行的巴塞尔 IV 。

 

4. 欧盟 -BCBS 互动

欧洲与 BCBS 互动的历史被美国一些国际政治经济学者误导。 BCBS 的历史清晰表明欧洲经济共同体( EEC )在巴塞尔 I 形成中的决定性作用,尤其在风险比率问题上。

美国和欧盟在执行巴塞尔 III 中的差异显示,欧盟对 2007-8 危机的反应更符合全球银行监管的要求。巴塞尔 III 在欧盟成员国的执行直接通过资本要求监管,国家通过资本要求指导 IV 实施。尽管有明显的成员国冲突,如对英国,西班牙和瑞典要求施加更高监管的拒绝,但欧盟执行巴塞尔 III 的过程比美国要相对顺利。虽然美国实施的时间表和对具体要求的免执行程度与欧盟类似,但是大部分美国公司保持“平行运转”,即他们继续遵守巴塞尔 I 的标准。而且,美国规则与执行 2010 年“多德 - 弗兰克华尔街改革和消费者保护法案”这个更大的过程相伴,后者被错过最后期限、法庭争端及共和党领导的众议院的阻挠等一系列事件困扰。同时,与全球做法格格不入的沃尔克规则,产生了极大争论,其最终命运仍然悬而未决。

总之,全球银行标准执行表明,在与巴塞尔银行资本充足标准程序联系方面,欧盟比美国更紧密。 IMF 中,欧盟必须依赖传统外交谈判提升自身利益。与其截然不同, BCBS 在决策中的非正式和持续修正特点与欧盟的实验主义相匹配。 BCBS 标准与欧盟立法之间的密切联系进一步加强了两者程序上的统一。巴塞尔 III 的执行嵌入欧盟的实验主义决策进程中,与美国不确定甚至冲突的改革路径形成鲜明对比。最后,欧盟及其成员国对巴塞尔标准制定工作的参与,并非简单的上传或下载关系。确切的说,欧盟将其决策融入全球进程,能更加有效的实现监管政策目标。

 

5. IFRS 的实验主义

国际财务报告准则( IFRS )这个私人部门治理中的明显的实验主义元素,与公共部门 BCBS 形成互补。全球会计标准治理集中在国际会计准则理事会( IASB ),它创立于 2001 年,前身是 20 世纪 70 年代成立的国际会计准则委员会( IASC )。 IFRS 是 IASB 颁布的一项标准。目前, IFRS 被全球 120 多个国家使用,美国仍是最明显的例外。

权力政治和正式结构属于 IFRS 治理的一个方面。 IASB 创立之初,在组织结构上受到美欧两大权力对抗的压力。美国依靠产业专家优势和强大的国际会计师事务所,最终导致了 IASC 的巨大变化。这种变化赋予拥有发达国家金融背景的员工以核心地位,招致被排斥弱国的批评。同时,作为对最近金融危机的回应,新成立了公共监督委员会,对整个 IFRS 治理结构进行监督。尽管有扩展性计划,但委员会的目前成员仍局限于欧盟、美国和日本的公共资本市场监管者,其他国家通过国际证监会组织( IOSCO )间接派出代表。

与 BCBS 类似, IFRS 的跨区实验主义也有局限性。全球统一标准具有巨大应用价值。会计标准的主要作用是让公司财务报告向投资者公开。金融市场全球化依赖投资者相信不同公司的价值是可比的。

然而,在 IASB 的相关运行中有极大的实验主义元素。虽然 IFRS 相对于早期的国际会计标准提高了细节水平,但是新标准仍比美国财务会计标准委员会( FASB )制定的公认会计准则( GAAP )笼统。 IFRS 正替代 GAAP 成为主要的国际金融市场标准。全球会计标准是无约束性的原则,其执行的分散化最终依赖于本土原执行。因此,全球会计标准不是统一强加的,而是在国家和区域执行中有很多灵活性。

此外,全球会计标准本身不是静态的,而是动态性文件,随时间而协同修正。 IFRS 解释委员会,作为司法机构,与 IASB 具有同等权威,通过与国家与区域会计标准委员会协商,澄清界定不明的全球会计标准。二者都有很广泛的公共咨询、听证会及圆桌会议,从 IFRS 咨询委员会得到指导。咨询委员会涵盖使用者、制表人、金融分析师、学术界、审计师、监管者、专业会计机构及投资者群体的一系列代表,即受 IASB 影响的所有利益相关者。整个 IFRS 治理过程每五年,通过正式的公共审核程序进行一次修正,这是实验主义特征的进一步体现。

 

6. 欧盟 -IFRS 互动

自千禧年 IASC 到 IASB 转型开始,欧盟已与 IFRS 治理体制保持密切合作。尽管最初与美国在 IASB 的结构争端上处于劣势,但欧盟成功的在 IFRS 引入了“超级多数投票规则”。这个投票结构在避免安格鲁 - 撒克逊在 IASB 的主导权方面至关重要。更重要的是, 2002 年欧盟监管导致 2005 年 IFRS 被上市公司采用,使世界范围采用美国 GAAP 的趋势出现重大逆转。尽管美国会计标准的吸引力由于安然和世界通讯在新千年伊始的破产而下降,但欧盟将会计标准制定权委托给 IASB ,是全球采用 IFRS 的真正催化剂。欧盟对新成立的 IASB 的初始参与,最终为全球反对美国会计标准的支配地位做出贡献,这反映了欧盟权力相对于美国的上升。

作为应用 IFRS 的最重要区域,欧盟从会计标准制定到执行的反馈循环中获益,这是 IFRS 治理中重要的实验主义方面。对评议信件的广泛研究表明,欧盟是 IASB 和 IFRS 解释委员会的公共咨询中最积极的参与者。同时,欧盟的审议程序涉及一系列机构,集国家标准制定者、成员国、私人部门协会、欧盟实体于一身,过滤全球会计标准,保证其重要性、可靠性、可理解和可比性,并与更广泛的欧洲公共产品相容。欧盟在执行 IFRS 和国际会计标准方面的灵活性,不仅允许其将标准进行本土化调试,而且影响全球会计标准的制定。

这个过程包括实验主义学习与权力政治的混合,由于 IASB 与欧盟会计的融合允许欧盟以不执行 IASB 标准为借口,进一步扩展其影响。有很多例子表明,欧盟以此获得了巨大影响力。最突出的是 2005 年,欧盟对 IAS39 中金融工具公允价值标准的部分章节有争议,导致 IASB 修改并取消了相关章节。后来,在本次金融危机中,欧盟以“采取某种未指明的措施,可能导致 IASB 失去在欧盟制定会计标准的特许权”为借口,迫使 IASB 放松了公允价值会计标准,允许德意志银行等金融机构发布了温和的税前利润,而不是上亿欧元的亏损。自此,经济和金融事务委员会 ECOFIN 要求改变公允价值会计, IASB 通过一系列让步,将 IAS39 修改为 IFRS9 。另一个报告宣布,未来监督委员会的成员将专门从采用 IFRS 的区域挑选。对于美国出现在 IASB 组织中,欧盟公开质疑,因为美国决定推迟采纳 IFRS 。这些战略显示,欧盟从熟练融入全球会计治理机构中获益。

欧盟虽然从融入 IFRS 治理及其实验主义元素中获益,但应注意的是,随着 IFRS 成为全球公认的标准,欧盟的影响力会下降。 IASB 开始将注意力转向其他区域,这将不利于欧盟。如果美国继续加速使用 IFRS ,这个进程会加快。欧盟在新成立的监督委员会中没能增加一个席位,美国在 IASB-FASB 融合对话中的主导作用,都体现了上述趋势。

总之, IFRS 的创建和应用对欧盟和全球产生了巨大制度性变化。相对于持续依赖美国的 GAAP ,或创建直接由欧盟控制的欧洲标准而言,欧盟通过实验主义治理元素改变和融入全球治理体系的能力,极大增加了其在全球会计标准中的影响力和收益。

 

三、结论

欧盟的实验主义治理使 28 个成员国更有效的参与了更具实验主义的全球治理框架。这个主张与实验主义会影响欧盟在全球决策中的地位的观点相反。研究认为,欧盟实验主义治理是更大的划时代的实验主义大繁荣的一部分,欧盟将从不断扩展的全球实验主义中获益。同时,更传统的世界政治特征,如强权政治和正式组织及法律,与实验主义治理一起,将长期存在。

不是所有形式的实验主义都包含某一时点的跨区执行或政策程序的差异性。在某些领域,统一执行是规则成功的关键。此时,实验主义可能跨时发生,而不是跨区发生。

欧盟在 IMF 互动中获取的利益和施加的影响最少。 IMF 的正式中心化结构及其成员僵化的思想减少了欧盟实验主义实践有效参与的能力。相反,欧盟更有效的参与了更加具有实验主义元素的 BCBS 和 IFRS 治理。后两种情况下,实验主义帮助欧盟更好的处理了相关国际治理制度的变化,并在不断建立的细节标准中互动。这不同于政策的上传或下载观念,后者认为这些实体就是简单的传导而不是通过互动解决问题。当然,与这些程序的融合也增加了欧盟政策受外界影响的风险,这在美国将参与 IFRS 的治理中体现得尤为明显。随着其他国家越来越参与进来,欧盟的影响可能会持续下降。

随着国家间权力变得分散化和多极化,欧盟不会从更加传统的强权化参与全球金融体系中获益。相反,利用独特的实验主义能力,更可能扩大欧盟影响全球进程的能力,尤其在要求产生新知识和新治理机制的复杂领域。

最后,需要对这些结论做一些重要说明。第一,显然还存在影响我们结论的其他因素。例如, IMF 总部转移到美国首都,在空间上离欧盟更远;而 BCBS 在瑞士, IASB 在伦敦。第二,很难从几个案例中得出具有广泛归纳性的结论。为支持结论,需要进一步研究欧盟与其他全球金融治理机构的互动,比如国际证监会组织( IOSCO )。然而,我们相信,本研究提供了足够重要的初步证据,即实验主义治理提高了欧盟在全球金融治理中的影响,对此值得进一步的探索。

成福蕊,2010年获清华大学公共管理博士, 现任河北经贸大学金融学院副教授,硕士生导师,美国莫瑞州立大学访问学者。

原文见: Malcolm Campbell-Verduyn & Tony Porter (2014) Experimentalism in

European Union and global financial governance: interactions, contrasts, and implications,

Journal of European Public Policy, 21:3, 408-429.

 

 

 

 

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