国际金融监管合作的实验主义转向

艾略特 · 波斯纳( Eliot Posner )

【编者按】我国著名法学家罗豪才教授(原全国人大常委会副委员长,现北京大学公共管理学院院长)近年来一直推动“软法与公共治理”研究,并发表了一批重要研究成果。本期推送的文章试图理解 2008 年金融危机后的 G20 集团的治理机制,从中探讨“软法”和“实验主义治理”机制的异同。本公共账号还将陆续推出有关“软法”和“实验主义治理”的相关研究。本期和第五期《全球舞台上的欧洲数据隐私规制:政策出口还是实验主义?》均译自作者即将发表在 Zeitlin 教授主编书中的文章。

 

摘要:为应对 2007 年开始的金融危机,二十国集团( G20 )在政府监管的敏感领域进行了跨境合作。其最初目的并不是用超国家监管者取代国内监管者。相反,尽管有人预期危机将减少合作,但危机实际上通过结构化但又灵活的程序促使各国之间的监管更加相互依赖。

本文描述并评估了这种新的国际金融监管体制 (International financial regulatory architecture) 。通过与欧盟相比较,我分析了 G20 金融监管体制的源起、特征和潜在后果。在对这种新结构进行描述之后,本文将考察三个问题:首先,这个新体制与欧盟实验主义的某些形式(尤其是同行评估( peer reviews )和监管 人团 ( supervisory colleges )),有很大的相似性,那么该如何刻画其正式结构和程序的特征?第二个问题是对制度同构进行解释,强调权力、策略考量与合作之间的充满悖论的复杂关系。我的观点是,第一,在这个新国际体制的背后,欧盟 - 美国的主要目的是为了防止亚洲及其他地方的监管套利;第二,合作水平的提高很大程度上是基于这样一个条件,即各国在限制外国公司进入本国市场方面的能力对等,因此可以进行诸如相互对等评估( mutual equivalenceassessment )之类的有益的互动。最后,我要问这种新体制可能是如何运行的。经过十年的经验,欧盟的成果是不平衡的。这说明实验主义治理可能需要一些条件,而这些条件超出了理论模型最初的预想,它们根植于欧盟以条约为基础的法律秩序,而且不可能在国际层面上复制。它们包括有约束力的决策当局、强有力的信息共享基础设施、以及基层官员的自主性与行政能力。地区性法律秩序和几十年的欧洲化进程已经塑造了欧盟政府和当局,使得协商和学习在欧盟层面上比在国际层面上更容易发生。然而,没有以条约为基础的法律秩序,并不意味着不能进行国际合作。关键问题是,由于合作产生于对报复的担忧,而不是依赖于对监管质量的联合或外部评估,因此这种合作能否超越对金融一体化的促进,从而达到产生充分治理的效果,则是有疑问的。

 

一、国际金融监管合作的实验主义转向?

 

为应对始于 2007 年的金融危机,二十国集团( G20 )增添了跨境监管合作的新维度。危机之前,公共当局和私人行动者在金融监管领域的合作以两种方式进行。第一种涉及正式以及非正式的安排,其允许银行和其他金融服务公司进入外国市场。第二种则是本文关注的焦点,即创造一些非强制性的标准、指导及准则(通常被称为软法),它们由来自最富裕国家的少数管理当局、私人专家以及行业代表发展出来。

在危机之中的 2008 年, G20 领导人并没有另起炉灶,创造出新的国际软法制订机构,而是扩展了现存机构的成员,增加了它们的资源并扩大了其职责。部分是因为其现有能力本来就很强,所以加强了的规则制订机构能够迅速地(相对于之前的 15 年)修订旧的并产生新的软法。这些软法的目的是提高并协调来自不同国家和地区的改革进程的新的金融监管措施。

然而, G20 的应对并不仅仅是对现存跨国机构与规则的渐进的扩展与补充。它同时用一个更加清晰的结构取代了原来的很大程度上无计划、标准不一的各色国际组织及协调机构。它反映了更有雄心的目标,并需要能将这个体制带入新领域的治理工具和行政能力。尤其是,这个结构不仅更好地界定了各个不同部分之间的关系,而且引进了新的治理工具以提高对达成一致的软法的解释、操作与执行的一致性。 2008 年之前,除了国际货币基金组织与世界银行搞过一些国际标准外(美国、中国、以及其他一些国家从来没有参与过), G7 领导人从来都将跨国软法的创建与国内的操作及执行程序分开对待。 G20 的提高各国规则与实践的可比性的新的努力对其成员国的监管事务的参与更深了。这并不是用跨国监管者取代国内监管者,而是通过结构化了跨国监管程序促进各国监管之间的相互依赖。

G20 成员国欢迎这些更加具有侵略性的合作形式,这是令人惊奇的,也是具有潜在重要性的一个进展。许多学者和分析家曾预计,多极化程度会提高,各国会爆发来自民粹的抵制,持续的竞争以及对主权(被侵蚀)的顾虑对削弱国际合作水平。但实际上,至少到 2012 年底,新的体制扩大了合作,并将必要的行政工具制度化了。这个提高了合作水平的框架的出现正值政府减少对市场参与者自我监管的支持,而更多地采取针对金融治理的直接控制,并采取因地制宜的监管措施之时。在危机前的时期,许多观察家将更高水平的合作与推动金融全球化联系起来。而危机后的合作(比如对贷款人更高的资本要求以及对杠杆比例标准的协调一致的规则)则证明可能会减少而不是促进国际金融活动。

本文描述并评估了新的国际金融监管体制。我将之与欧盟的经验与安排作了比较,以探究这个 G20 计划的起源、特征及潜在后果。尤其是,在对这个新体制进行描述之后,本文思考三个问题:首先是如何将新国际金融体制的结构和过程进行归类。我们集中关注两种创新的治理机制:同行评估和监管团体。证据表明,在新体制与欧盟的监管框架之间,既有重要的差别,也有许多相似之处。两者都有一些治理机制正是人们期待从实验主义治理模式中找到的。

第二个问题是如何解释这种制度同构。有三种解释可以得到证据支持。第一是“欧盟的扩展”解释,即新体制的一些因素是根据欧盟模式创建的,而欧盟模式是在经过了几十年其他跨境合作技术的并不令人满意的实验的基础上不断进化起来的。功能主义解释也有证据支持。 G20 支持金融全球化的决心,以及与危机有关的约束(比如关于新政策适当性的显著不确定性),可以在很大程度上解释为什么一个更清晰的结构和更深的合作获得了普遍的进展。然而,更多的证据支持第三种解释,它支持现实主义的怀疑论调,认为新的体制反映了大西洋两岸的一种策略,这种策略防止亚洲及其他地方进行监管套利以保证金融秩序。这种论调还认为,欧盟 - 美国合作水平的提高很大程度上依赖于它们在限制外国公司进入本土市场方面的能力对等,因此(尽管是充满悖论的)可能产生出积极有益的互动,比如相互对等评估。

最后一个问题是新的体制可能是如何运行的。这个新国际体制将会是实验主义治理的一个例证吗?根据 Sabel 和 Zeitlin ( 2008 )所指出的,欧盟的表现是不均衡的。这表明,实验主义治理,如果要实现灵活且可问责的规则制订以及高质量的监管效果,需要的条件超出最初界定的几条,也不可能近期内便在国际层面上实现。这些条件包括有约束力的决策当局、强大的信息共享基础设施、基层官员的自主性与行政能力。在结论中,我将思考着对于国际金融治理意味着什么。

在对新国际金融体制进行描述之后,我将说明欧盟与国际体制的相似之处。第四部分将通过考察国际体制的起源思考两者之间的联系。而第五部分则探究其可能的运作方式。第六部分结论。

 

二、 G20 和新国际金融体制

 

国际金融体制( architecture ),这个被分析家和参与者用于描述危机前体制的标签,一定程度上是一种误用。因为 architecture 这个词隐含着“被计划的体系”的意思。从 1999 年至危机开始,公共和私人标准的设定、指导以及协调机构及论坛等都变得更加广泛、强劲和清晰。然而,即便在 G7 领导人于 1999 年将 IOSCO (国际证监会组织)、 BIS (国际清算银行)、 IASB (国际会计准则理事会)及其它标准制订者的工作成果和布雷顿森林体系国际组织(即 IMF 和 WB )的监管角色之间建立了正式的联系,并创建了一个统一的协调机构 FSF (金融稳定论坛)之后,监管者与政治家、金融公司及专家之间的跨国网络仍缺乏协调。各个参与者功能重叠,彼此之间以及与国家层面的政治及规则制订之间的关系不清晰,对金融活动的覆盖零碎且不完全,而且几乎完全依赖国家以及地区(指欧盟)的操作及执行能力与意愿。

一方面,即便金融治理网络的技术性从来不像一些学者认为的那样强,至世纪 90 年代末,跨国监管机构及其创造的模式并没有依从于欧美的偏好与权力,因此可以说在危机之前具有一定的自主性。另一方面,国际软法的效能在很大程度上依赖于这两个金融大国改变和执行已达成一致的规则的意愿。到本世纪初,这两个规则制订者以及其他小一点金融中心所在的政治体关于如何以及是否这样做的决定通常并不是单边做出的。由于某一方具有或者双方都具有使用市场作为强制性手段的能力,这迫使大西洋两岸的当局在决策制订时相互依赖。由于具有共同的监管方式以及由于认识到无论美国还是欧盟都无法单边执行金融政策与管理,这促使大西洋两岸的官员们创立了广泛的、多层次、多部门的对话渠道,这有助于按照国际标准进行冲突管理与协调。因此,权力平衡造成了决策的相互依赖,而这有助于解释为什么软法渐成焦点,以及危机前更广泛的合作与遵从模式。

危机后的体制并不完全符合政策分析家们推荐或者推行的下述类型中的任何一种。它既不是一个像 WTO 一样的正式的政府间国际组织,多少有一些权威被赋予国际秘书处和争端解决机制;也不是一个类似于危机前体制的、缺乏协调的、在国际软法的制订和其国家 / 地区解释、调整和执行之间存在清晰固有区分的体制。它也不是一个打破或者忽视既有网络,并自然将其权威和自主性转移到国家或地区监管机构的机制。

事实是,有权力国家的世界领导人们将上述这些的某些部分结合起来,对既存体制进行了四点主要的改变。首先,他们保留并进一步制度化了既有的论坛,并赋予它们更多的责任、法律人格、资源、人员以及对其活动的正式的支持。这些深化措施可以在 FSF (后来变成了 FSB )中观察到。这个机构在 G20 向合作性更强的程序转向中居于中心地位。这些措施也可以在具有监管与救助功能的 IMF 中观察到,也可以在 IASB 、 BCBS (巴塞尔银行监管委员会)和其他标准制订者中观察到。

第二,世界领导人们扩大了这些论坛的成员并改变了 IMF 投票权的分配以及 FSB 执行部门的角色。尽管更多的欧洲国家(波兰、西班牙、以及荷兰)和欧盟在 G20 中获得了席位,更重要的进展是将中国和印度、巴西、俄罗斯、墨西哥、阿根廷、土耳其、印尼、南非以及韩国包括了进来,所有这些国家在 G7 控制论坛时都被排除在外。类似的,这些领导人扩展了 FSB 以及标准制订机构的成员。曾有过几项关于 G20 新政府论坛成员组成的议案,这些议案中,欧洲国家主张成员数量更少一些,这可能会增强其影响力。有消息指出,是美国总统布什做出的最后决定。

第三,世界领导人们将之前的论坛和与之相联系的网络嵌于一个定义更清楚的结构之中。这个结构至少在原则上修订和明晰了其不同部分之间的关系和各自的功能。由于提高到了政府首脑的层次, G20 这个政府间组织的议程只是宽泛的原则,而将具体的责任分配给了 FSB (它被认为将检查其成员承诺的履行情况以及非成员的遵从情况、协调标准制订机构的工作、创建这些机构没有覆盖的必要的标准,并向 G20 报告)、 IMF 和 WB (加强了的监管角色)以及一系列标准制订机构。

部分新结构反映了 G20 领导人明显的通过深化监管协调支撑住国际金融的急切需要。这种对国际体制进行最后重大变化的急切需要促使他们迫使 IMF 、 WB 、 FSB 以及标准制订者们高度重视对达成一致的软法的解释、操作和执行的一致性。在危机之前有过类似的协调实验的例子,但是没有一个具有这样的规模与决心。在此过程中,领导人们重塑了制订软法的跨国机构与曾经将其操作与执行视作主权责任的国家决策者之间微妙的权威分配。这种转变体现在 G20 声明以及 FSB2009 年章程中,尤其体现在将成员国身份与接受定期同行评估(基于 IMF/WB/FSAP 报告)及其他操作检查机制联系起来的文本中。这些条款同时将 FSB (并扩展到标准制订者)推入国家(其金融部门在国际上具有重要性的国家)操作与监管过程,并加强了国际金融机构的金融监管计划。

FSB2011 年秋季的操作检查协调框架表明其正在通过新的治理程序或者通过确保其他机构按照新的治理程序行事来执行其操作任务。表 1 列出了需在跨国层面上协调的监管领域,参与操作检查的机构以及应用的治理工具。

 

表一(略)

 

总之,尽管国家当局保留了关于规则操作与执行的最后裁量权,在新的体制下,监管主权被重新定义了,因为当局参与的监管过程被设计用来提高跨境协调。从 G20 及 FSB 文件以及参与官员的访谈中可以推论,意图正是使当局在执行监管责任时考虑其国外同行的观点与实践,而最终达到广泛的共同目标。从本质上讲,这个新体制引入了正式的程序和非正式的过程,它们如果据宣称的目的运行的话,将会促进国家当局制订决策时相互依赖。

 

三、制度同构:布鲁塞尔和巴塞尔在形式上的类似性

 

新国际金融监管体制的正式结构与欧盟体制有着重要的共同特征。这一部分将首先泛泛描述其形式与程序的相似性的框架。然后为说明其高度普遍性,将详细对比促使不同国家官员之间进行严肃对话和相互依赖监管的两种共同的政策工具:同行评估和监管团体。

在引入欧元之后,欧洲政策制订者们将欧洲的金融体制改造为一个多层次的、网络化的规则制订安排,名为 Lamfalussy 程序。至 2012 年 12 月,其最初特点很大程度上仍保持完整,尽管有重要的和正在进行中的修订。这些特征包括:( 1 )多层次立法;( 2 )由欧洲委员会制订详尽的规则,而其过程依赖于各国监管者网络,这些监管者被组织在一起,成为决策制订和政治领域中的行动者,并且在某些情况下成为最后的决策权威;( 3 )公开的咨询程序;( 4 )内在的体制检查、评估和修正机制。这种安排催生出一系列实验以提高输入的合法性,并在缺少超国家权威时减少跨境监管的不协调。其中最重要的是国家金融当局有义务参与已达成一致的规则的操作与执行程序。突出的两个就是同行评估与监管团体(下将详述)

新国际结构有几个实验主义特征与欧盟的这些安排相同:框架目标以及多层次的进展检查(由 FSB 、 IMF 和 SSBs 所发展);由低一级单位进行自主的决策制订(即软法由跨国机构和国际组织制订,硬法由国家当局制订);以及低一级单位被强制要求参与报告、比较评价与检查程序,这将政府当局引入到对话中来,如果运行良好的话,可以使决策相互依赖。和在欧盟一样,国际体制引入了大量治理工具以实现后者,包括强制性的同行评估和监管团体。

这两种治理技术意在通过促进一个国家对其他国家和地区的行动进行反应并作出调整以推动监管之间的相互依赖。在同行评估中,各国家当局一起评估彼此在遵守已达成一致的跨国及地区法律方面的表现。监管团体鼓励国家当局共同判断金融公司的风险。一个团体由来自某跨国金融公司业务所在地的政治体的市场当局组成,它形成了一个监管影子,跟随这个金融公司通过有时非常复杂的司法困局。当协调涉及到政策比较、相互评估和行为调整时,监管团体和同行评估会出现重叠。关于同行评估和监管团体的欧盟模式和国际模式的详尽比较会显示出治理形式上的重叠。

 

同行评估

同行评估是一种应用广泛的国际合作工具。它包括为达到一个共同目标而进行的行为评价、参与者政策的比较、最优实践的开发、以及参与者之间的对话。一般情况下,其成员必须有正当理由才能偏离已达成一致的标准。同伴们依靠同行压力或者公开谴责将不服从的成员拉回来。尽管存在这些共同特征,同行评估目的各异,其成员的组成,操作及结果也各不相同。尽管一般来说都与 OECD 相联系,同行评估在其他组织如联合国、世贸组织及非盟中也有着广泛的运用。

同行评估的参与官员对其可能带来的好处观点各异。在访谈中,他们提到同行评估有助于监管者理解彼此的实践和行动,辨认出最佳实践,提高监管相容性,并防止监管独断和不公平。此外,实验主义的信奉者们强调,从日常经验及坦率互动中得出的教训可能带来国家层面上的政策调整以及中心目标的改变。同时,他们也认为这些过程可以使全球治理更具可问责性。

由欧盟委员会监管当局于 2004-2008 年发展出来的同行评估与 FSB 新采用的模式相近。尤其是 CESR (欧盟监管委员会, 2011 年被欧洲证券与市场当局 ESMA 取代)创造了一种有助于改善与证券市场有关的欧盟立法操作协调的同行评估模式。作为 CESR 改善各国监管合作任务的一部分,欧盟委员会在 CESR2001 年创建时便提到了同行评议,而同行评估的准确含义及如何在高度敏感的证券监管领域运行则通过试错不断出现。在首次同行评估的三年之后的 2007 年 1 月 ,CESR 出版了其议定书与方法,将同行评估与其他机制区分开来,并指明其目的、原则及特定程序。这个模板后来被其他金融监管委员会借用( CEBS 欧洲银行监管委员会和 CEIOPS 欧洲保险及养老金监管委员会),并成为 ESMA 及其他两家新欧盟机构的同行评估议定书及方法的基础。

CESR 将同行评估方法描述为促进监管趋同并因此减少监管独断的工具。同其他运用同行评估的机构一样, CESR 的模板通过辨认差距、建立指南、建议、最优实践、以及通过同行压力将不服从的成员拉回正途等手段来支持一致及及时的操作。而且 CESR 模式强调开放式的评估,强调讨论、解释、辩解和求助、以及评估结果的公开传播(某些限制除外)。

CESR 模板的两个支柱是:( 1 )区分“地毯式评估”(评估某一领域所有成员的能力与实践)与对特定成员的同行评估(它包括一些初级自我评估);( 2 )开发出详尽的规范与方法。早期经验证明需要高度结构化的程序和互动(要求有突出的行政能力)以减少武断、将对监管主权损失的敏感降至最低、提高整体有效性水平、并限制诉诸法律的可能。

G20 2009 年 4 月创立的 FSB 要求新机构利用同行评估工具。 CESR 与 FSB 模式之间有明显的区别,而 FSB 模式与 CESR 替代者及其他新欧盟金融监管当局不断演变的同行评估模式之间的差别则更大。后者所有这些机构都有一些有约束力的决策权,这些权力至今在很大程度上尚未经受考验。其中一个区别是, CESR 方法从自我评估开始,而 FSB 最初建立在 IMF/WB 评估基础上,起始于量体裁衣式的问卷。但是两种模式非常接近(正如在官方文件中所描述的那样),且不仅仅体现在宣称的目标以及将其发现公开化的承诺方面。例如,不像 IMF/WB FSAP 和 ROSC 监管计划(该计划曾被描述为一个单向车道), FSB 和欧盟模式都是被设计用来促进不同司法当局之间的互动。就 FSB 来讲,最终的讨论发生于标准操作执行委员会中。而且 FSB 模式区分了“国家关注”( country focused )与“主题关注”( thematic )评估。它们分别对应 CESR 的“同行评估”与“地毯式评估”。而 FSB 的“同行评估手册”(它反映了正在不断修订的一系列程序)像 CESR 的文件一样明确了详尽的程序规则。

 

监管人团

监管人团由某一个跨国金融公司的业务所在地政治体的市场当局组成。由它来组织对该公司的联合风险评估。由于监管人团是跟踪某目标公司的小而灵活的集体,参与者便可能帮助纠正变动不居的企业与受区域限制的政治当局之间的不匹配,并可能管理母国与所在国监管者之间的冲突。一个运行良好的监管者团体(其中各当局共享信息、评估风险、在一致监管实践方面趋同、向规则制订机构报告反馈、进行联合检查、等等)将因此减少监管独断的机会,并降低监管俘获的可能。于是,至少在原则上,团体可能纠正全球金融的某些模式,这些模式被分析家认为是极坏且不民主的。这些团体的存在同时可能造成实际上的联合决策,并因此更深入地侵入到国家监管主权的传统领地。

和同行评估一样,监管团体的国际模式模仿了欧盟模式。随着欧盟主要银行的欧洲化,欧盟的国家监管者和财政部长委员会努力迎接与地区金融稳定风险增加相关的挑战。他们将提升监管团体(实际上是当局的子群,其构成有时与监管委员会完全一样)作为审慎监管解决方案的核心部分。

欧盟 2009 年增补的资本要求指南要求欧洲经济区内的跨境银行在 2010 年之前须有一个监管团体运行。为回应这个要求, CEBS ( 2011 年被 EBA 欧洲银行当局取代)开发了一个详尽的监管团体模型,取代了之前的结构性更差的关于团体的实验。 CEBS 和其成员为 6 个最大的跨国银行集团创建了监管团体:其 2012 年之前的工作可以在一系列文件中找到。这些包括 2006 年 1 月的东道国 - 母国监管关系规划、 2007 年 12 月的关于一系列团体实践的文件、 2009 年 1 月的关于国家监管者对于团体运行一致性的文件模板、 2009 年 1 月的一系列监管团体运行原则、 2009 年 4 月关于已有团体当前有益实践的报告、 2009 年 6 月的关于欧盟法律下适当信息交换的建议性声明、 2009 年 6 月的流动性身份证( liquidity ID ),为监管者提供了团体之间有益信息交换的语言、 2010 年 6 月的一系列关于团体日常运行的指导意见。

2008 年 11 月正值 2007-09 危机的低谷, G20 领导人呼吁为所有主要跨境金融机构建立监管小组。( G20 , 2008 )。而这里的监管小组的意思与根据巴塞尔协议为提高国际银行监管合作水平而有机发展起来的组织松散的、临时性的官员小组存在性质上的不同。根据巴塞尔银行监管委员会,监管者团体(其在危机前的巴塞尔背景中有多个标签)是国际银行监管相关当局可能创造的,以需要为基础的,为了信息共享以及与巴塞尔协议二的操作有关的监管活动协调为目的的一系列形式之一。作为巴塞尔体制下合作的典型, 1999 年的欧盟 - 美国关于金融巨无霸监管合作的宣言要求当局仅当某些监管者请求时或者在双方均同意时才需聚商,而并没有提及监管团体或者其他永久性的官方形式。

2009 年, G20 领导人采用了一个源于 2000 年代中期团体实验的、且更加结构化和标准化的变体。它模仿了当时在很大程度上尚未被验证的欧盟模式。 G20 采用了 FSB (金融稳定理事会)的四月建议,首次将每个具有系统重要性的金融公司的监管团体作为金融监管改革的国际议程的一部分。另外, G20 关于加强金融合作和推动金融市场完善工作小组开始具体界定小组任务的各项参数。到 9 月, FSB 已经开出了目标公司的名单。据报告,监管者已经为这个名单中的 30 个创建了监管团体,为团体的运行发展了一套标准,并正在为 11 月的 G20 会议准备最优实践指南。

2010 年, BCBS 重新将自己定位为关于银行监管合作有关事项的主导机构,并出版了其 2010 年 10 月同行评议:“关于监管团队的良好实践原则”。来自这份文件的模式在两个主要方面与欧盟不同。首先,欧盟的关于机密信息交换的法律基础在克服地区内重要信息交换的障碍方面并不是万能良药。然而它确实使得任何有法定资格的监管者,无论是团体内还是团体外的,都可以参加讨论。基于 BCBS 指南的团体,无论是国际的,还是欧盟 / 非欧盟的,都必须依赖于谅解备忘录或者其他不具约束力的协议。其次,我下面将详述, EBA 的新权力给了它(在团体成员请求的条件下)有约束力或者没有约束力的争端解决权威。无论是 BCBS 还是 FSB ,都没有这样的权力。而这意味着对于国际团体来说,最后决定权在母国监管者那里。尽管存在这些区别,欧盟和 BCBS 模式之间还是相近的。 BCBS 原则文件充斥关于合作和信息交换蓝图的附件,反映了 CEBS/EBA 的关于最优实践的详尽指南的文献。它同时也概括了欧盟模式并公开以其为参考。尽管 BCBS 由于其成员的范围更广而不得不做出适当调整,但两个模式的基本原则是一样的:监管团体将组织联合监管的常设程序,同时也应该是反映金融公司运行的具有灵活性的组织。而且,这两个模式在某些维度上共同进化。跨境危机管理小组(在欧盟则是跨境稳定小组)将建立在既有的欧盟和跨国团体之上,将包括央行、决策当局和财政部。同时, EBA 已经发展了一些标准,以将一些非 EBA 当局包括在现有的欧洲团体内,即逐渐将地区监管团体变为全球团体。

 

四、欧盟的扩展、独立发展、还是权力游戏?

 

由此可见,欧盟与国际金融监管体制表现出高度的相似性。这两者之间是否有一种联系,以解释近似的治理方式?或者还有其他的解释?

一个问题是,这种国际体制是否是欧盟体制的刻意的扩展。我确实发现有证据表明(尽管有些仅仅是间接证据),欧洲政治家和代表们在 G20 议程上推动和支持了监管团体,并继而按照欧盟模式塑造了其在国际上的运用。

首先,在危机爆发后,欧盟的“单一声音”比许多评论家认为的都要多。尽管 2008-09 期间布朗与萨克奇争夺国际金融的领导权,但在需要更多的金融合作这一点上是几乎没有争议的。而 G20 正应成为这样的论坛。而将已在欧洲推行的监管团体放入 G20 议程之中在整个欧洲(甚至在欧洲之外)都广受欢迎。 LuxiaQuaglia 注意到公司更倾向于关注某些具体的欧盟法律的内容,而不是治理形式的细节。同样的,欧洲成员国政府的代表和欧洲委员会虽然对危机管理和监管内容争论不休,对国际层面上恰当的合作机制却能达成一致。

第二,相关文件及其它们所解释的事件发生的次序也隐含的表明了欧盟战略与国际监管团体之间的联系。一系列有影响的报告建议全球沿用 CEBS 模式并支持其发展。 2009 年 2 月的 De Larosiere 报告(其成为了欧盟内部改革的蓝本)将有力的团体看成是改善监管者国际合作的关键因素。欧洲委员会在 2009 年 3 月的名为“推动欧洲复兴”的春季议会沟通会上对其进行了回应,认为欧盟在提出能够在全球层面上有效的具体方案方面尤其处于领先地位,并将全球监管团体列为一系列具体措施之一。同样在 2009 年 3 月,英国 FSA 也表明了其在发展将 CEBS 模式用作评估全球团体的关键参数。这些文件表明 CEBS 正成为世界导师,而欧盟官方起了推动作用。

第三,前述文件与危机前及危机后欧盟委员会更广地影响国际监管的动机有关。这是创建双边金融监管对话的主要目的之一 —— 首先是和美国,之后扩展到和其他国家。前内部市场委员会委员 Charlie McCreevy 关于通过新评级机构监管条例的目的的评论说明了这种努力:“委员会的提案比世界上任何其他地区的规则都走得更远。在我们为欧盟设定标准的同时,我们也希望这些成为全球标准。”

最后,在当时, G20 和 FSB 会议中欧洲代表在数目上占绝对优势。这有利于其重视的提案获得通过,例如监管团体的采用。欧盟总共有 8 个代表(他们分别来自英国、西班牙、法国、德国、意大利、荷兰、欧盟委员会和欧洲议会),这还不算 IMF 的 Dominique Strauss –Kahn,WTO 的 PasealLamy 和 FSB 的 Mario Draghi 。而中国、美国和印度则分别只有 1 名代表。据金融时报,“欧洲人不仅为 G20 设定基调,他们还统治着整个进程,因为他们从总体上被过度代表了。”

即便危机前的监管团体同样产生于欧盟之外的银行,但仍有理由得出结论说, BCBS 的监管团体模式至少部分地产生于其欧盟的前辈。而欧洲的政治家及当局参与了将其治理机制扩展到国际层面的过程。

而同行评估则不同。和国际团体一样, De Larosiere 报告也建议将同行评估(并没有用这个标签)作为改善国际合作的机制,甚至参考了 CESR 模式。然而,尽管与欧洲模板相似, FSB 的同行评估模式从根本上并不是欧盟式的。 2009 年,在 G20 严苛的时间约束下,它被整合在一起。一个小的委员会广泛参考了各种模式,包括 CESR 模式以及几个 OECD 实验如 FATF 模式。如果一定要说某种模式更具影响力的话,它可能是与 OECD 模式有联系的非洲的同行评估机制。然而最终, FSB 委员会出于其内部需要、约束及争论而创建了其自己的模式(在 2011 年按计划作了修订)。例如,这个委员会不得不设计一个计划,这个计划基于但并不照抄 IMF/WB FSAP 模式。同样,它选择了不鼓励反向互动( adversarial interactions ),而其定义的“全体一致”则禁止投票,并将被评估国家的代表排除在外。而且,最终,同行评估究竟是“存量检查”( stock checking )还是“ compliance exercise” ? 将取决于由标准及操作执行委员会决定的准确定义。

对于欧盟和国际机制相似性的第二个可能的解释认为普遍的治理形式是由相似的条件造成的( Boyer, 1996 ),即条件相似性假设。 Campbell-Verduyn 和 Porter(2013) 也认为,欧盟实验主义是分散化的跨国治理,是反映了宏观历史变化的全球现象。类似的, Sabel 和 Zeitlin 认为实验主义机制可能出现的三个条件,即协调的需要、多头政治以及战略上的不确定性( Sabel 和 Zeitlin , 2010 )。在同行评估和监管团体中,无论是欧盟还是全球层面上,所有这三个条件都有所贡献。

在欧盟,多头政治和战略不确定性是几十年的政治特色,它在金融监管领域阻碍了更深的合作。而第三个条件(协调的需要)在 1990 年代末期出现了。当时出奇地达成了共识,支持为一个单一金融市场创建监管基础。这个新的决心驱使领导者寻求克服环境约束的合作方法,结果产生了以 Lamfalussy 过程而为人所知的实验主义金融机制。国家监管者之间的同行评估及监管者团体尤其被创建出来以缩小关于什么样的行动和实践才算得上是最优实践及遵从的差距。

在国际层面上,危机同样引起了对于需要更好的金融监管合作的共识。组织在 G20 中的世界领导人们没有考虑金融再国有化(象布雷顿森林体系时期相对封闭的国家金融体系安排),而是同意支持国际金融并找出减少严重危机风险的方法。他们发现改进金融监管协调是能够实行的有限方法之一。

简要回顾一下使国际金融成为可能并发展的原因,可以说明危机之后世界领导人们所面对的困境,以及为什么他们,如同 1990 年代末期的欧盟政策制订者一样,寻求更好的方法使国家间的监管更加兼容。由于新的电子沟通技术以及资本账户开放,与监管相关的成本经常是跨国投资流动的主要障碍。我们可以将金融监管成本分为三类。第一类是与风险最小化到社会可接受水平有关的对金融公司的成本(相对于公司收入最大化)。这将减少公司的自主程度,包括法定资本充足水平以及对产品创新的限制,更低的投资,并增加国家之间的不平等。美国、欧盟及其他地方的新金融法律中的许多条款很大程度上反映了国际软法的精神,力图减少非必要的风险。这些条款积聚起来,可能阻碍跨境金融,至少在短期是这样。

第二类成本是与不愿意分享监管主权有关的成本。危机重新激活了反对将监管权威授权给私人机构和第三国监管者(比如在互相承认或单边承认中)的意见,并使那些不愿意分享主权的领域暴露出来,比如中央交易对手风险管理监控职责。在危机之前,反对主权分享的主张有时是基于民主合法性的考虑。这些主张得到的支持很少,尤其是在欧盟。那时欧洲委员会已成功地与美国进行了事实上的相互承认安排,并在推动将权威授予国际标准制订者(如国际会计标准会议)方面获得成功。危机之后,对外国监管能力的信心开始下降(尤其对美国),这在国际范围内引发了显性或隐性监管主权共享的收缩。在欧盟,这引发了对对冲基金、衍生品、中央交易对手、结算系统、以及信用评级机构进行直接监管,引发了欧盟立法中对等条款的加强与扩大,而不再像之前时期那样致力于跨大西洋相互承认(有时候是对美国监管的单边承认)。监管主权共享的减少削弱了跨境金融的动机,因为这迫使公司要承担多个司法体系的监管成本。

第三类,也是最后一类监管成本与国家及地区金融监管的兼容性有关。不同司法体系的规则和实践越兼容,对于潜在的海外投资者及服务提供者来说成本就越小。由于危机下的政治将前两类成本推高,致力于维护国际金融的世界领导人们便将解决方案的目标设定为提高国家层面改革的协调性。因此,正如 10 年前的欧盟一样, G20/FSB 采用实验主义工具解决可能减少跨境金融活动的兼容性问题。

治理形式趋同的最后一个可能原因是美国、欧盟及其他富裕国家的利益、战略与权力。这里的核心观点是,权力与合作是紧密结合在一起的。这已经表现在危机前跨大西洋金融监管关系中了,其新的权力分配推动领导人们采用实用主义治理工具来管理冲突与协调政策。不像在欧洲,国际金融规则制订中的多头政治是一个相对较新的现象。在二战后的几十年里,金融很大程度上是国家责任。随着全球金融的回归,美国,有时也联合英国,统治着国际金融服务部门的监管。而(尤其是)美国的监管方法通过多种机制跨国扩散。

这种权力分布从 1990 年代末期开始变化。当时欧盟内部变化(尤其是通过对等条款和其他措施控制外国资本流动的能力)提高了其相对于美国的讨价还价能力。与一些分析家担心的相反,对等条款作为一种权力资源,其运用使得妥协与合作更容易了。以跨大西洋金融监管对话为锚,相对平衡的报复能力引发了从美国金融霸权到双头谈判与合作的转变。以决策制订的相互依赖为形式的合作的出现很大程度上是因为没有哪个司法当局可以将自己的规则强加于他者,或者不经互动即可达到自己的目标。

如果危机后国际监管的演化遵循一个类似于现实主义主线的话,那么有关监管操作的 G20 框架主要反映了美国和欧盟的利益:例如双方都愿意确保欧洲、北美、澳大利亚及新西兰的更严格的监管可以得到世界其他地区当局的回应和匹配,从而可以避免非富裕国家的金融公司与金融中心获得竞争优势,并防止监管套利的出现。因此,那些被富裕国家代表以“透明度”为名强加的同行评估、监管团体以及其他措施,首先是为了监控潜在的监管逃避者并保证游戏公平。

到 2012 年 12 月为止,有几类支持这种解释的证据是不能忽略的。首先,这样的战略在后布雷顿森林时期是普遍的。例如,美国和英国运用 1988 年巴塞尔协议一达到了类似的目的。由于拉美债务危机,美国银行面临着比外国竞争者,尤其是日本银行更高的资本要求。美国政府也同样担忧来自日本的竞争,于是强迫日本同意了巴塞尔协议一。

第二,根据我于 2011 年进行的访谈,同时也结合相关文件,揭示出可以根据透明度 VS 主权主张的不同而分出两组国家集团,而 FSB 是其争斗的主要场所。(争斗的)一个主题是关于对风险东移的担忧。例如一个欧洲委员会官员担心,欧盟和美国关于柜台交易衍生品以及中央交易对手的改革将会使交易从伦敦和纽约转向亚洲和中东的金融中心。另一个主题是,支持同行评议的国家(包括美国、欧洲国家、澳大利亚、加拿大、新西兰)与那些出于占有一个席位的好处而被动参与 FSB 的国家之间的紧张关系。这种冲突在 2010 年 1 月关于“加强遵守国际标准的 FSB 框架”的提案文本的讨论中曾很激烈,并最终以透明度阵营的胜利而告终。除了采用了“示范引导”之类的词语外,最初 FSB 章程和 G20 授权中关于成员服从并公开披露 IMF/WB FSAPs 及 ROSCs 的义务的模糊的言辞表达都修改了。

第三,对于美国和欧盟官员及其金融行业来说,双方都努力优先确保另一方的监管改革与自己的改革多少是协调一致的。他们并不需要一个新的国际监管体制来达到这个目标。自从 2002-04 年爆发激烈的监管冲突以来,大西洋两岸的官员们都认识到彼此都具有危害对方金融服务行业的能力,而这种能力降低了单边规则的有效性。因此,他们开始倾向于通过一个结构化的对话机制,即“跨大西洋金融监管对话”(包括不同层次官员及政治家之间的广泛及常规性的讨论和互动)来管理其金融监管关系,并获得了显著成功。早在 2009 年(当时国际监管体制还处于摇篮时代),美国和欧盟当局就能够对各自改革的关键方面进行协调了。

这个对话机制并没有被替代。欧盟和美国官员而是创造了新体制以达到另一个共同目标:保证跨大西洋地区的更严格的监管不会被世界其他地方的宽松监管所动摇。他们有很好的理由相信这个新体制将会奏效。在本文写作时,和 2007 年金融危机爆发时一样,欧盟和美国仍然是支配性的金融监管规则制订者。大多数观察家曾料想这会发生变化,甚至可能很快变化。然而在 2007-12 的关键年份里,欧盟和美国(尤其是当他们联手的时候)仍有实力使其他国家遵守其更喜欢的规则与安排。

 

五、新国际体制的可能表现

 

本节开始思考新国际金融体制是否会如实验主义治理理论期待的那样有好的表现。就国际监管而言,实验主义体制将通过结构化的过程为处于核心地位的合作问题提供实用主义的解决方案。这个结构化过程将连接国内监管者、慎重的国家及地区各色官员、以及联合决定广泛目标的 G20 领导人。一个核心问题是(也是我这里关注的焦点),如何确保对于已达成一致的软法有一致的运用。如果当前的安排将像实验主义框架一样运作,我们将会观察到,低等级单位将会协商讨论,从彼此的经验中相互学习,并通过同行评估、监管团体以及其他机制的运用找到解决方案。简而言之,这些机制将会作为相互对等评估,其中各参与方将会联合评估他们的监管在多大程度上遵守了已达成一致的软法,并据此进行调整。

国际体制还太新,本章的焦点也太狭窄,以至于无法进行这样的全面评估。因此我将分析局限在(基于早期的观察和欧盟经验)探究 G20 框架内运行的同行评估、监管团体和其他机制是否可能改进(对软法)的遵从。我的探究指向四个条件,这些条件在国际层面上相对少见,但却使欧盟可能朝向前述那些目标迈进。这些条件是:有约束力的决策当局、信息共享的强大基础、低层次官员的相对自主性、以及强劲的行政、技术及政治能力。尽管欧盟的记录远非完美,这些条件的逐渐发展(以复杂的方式同其背后的法律秩序相联系)已经将其政府和当局欧洲化,改善了实验主义机制的运行,并为欧盟法律更具一致性的运用作出了贡献。相比而言,在国际层面,由于缺少以条约为基础的法律秩序,并缺少官员之间几十年不断增长的互动,试图通过类似机制寻求遵从的当局面对的困难要多得多。

首先,欧洲决策者们得出结论,认为在 Lamfalussy 机制下创建、由国家监管者们组成的被赋予保证欧盟金融规则一致运用功能的委员会,如果没有有约束力的决策权威,就不可能成功完成这项任务。欧盟自从 2008 年以来一直在努力引入这样的权力,而直到 2012 年 12 月还是进行中。

CESR 的缺点在这方面最具启发性。相比其他两个 3 级委员会, 2001 年创建的 CESR 用了更长的时间发展和改善一系列治理工具,包括数据库、联合形式( joint-forms ),争议调解机制以及同行评估。分析家一般认为 CESR 取得了很大成绩,一个例子是它成功转型为一个政治行动者,另一个例子是它能够曝光不遵守已达成一致标准的成员国政府。然而,到 2008 年(恰恰是在欧元危机之前),决策者们一致认为,遵守纪录不可接受得低于目标,并要求提高 CESR 的权威性(以及 CEBS 和 CEIOPS 的权威性)。 2008 年, CESR 在一些领域能够用有保留的多数投票( qualified majority voting )代替一致同意基础上决策。在转型为 ESMA 之前, CESR 已经承担了一些直接监管角色。危机暴露了紧急情况下存在的严重的监管协调漏洞,这加强了欧盟政策制订者扩大 CESR 及其他委员会权力的决心。欧盟决策者接受了 De Larosiere 报告的核心建议,创建了三个新当局,每一个都有新的有约束力的决策权。除重要例外之外,监管者委员会及新当局的执行委员会可以在简单多数的基础上进行决策。这些机构有权利创建有约束力的技术规则,以及(在极为有限的环境下)将决定强加于国家监管者及市场参与者之上。

现在还不能确定在多大程度上这些权力让新当局可以使操作更加具有一致性。这些新实体并没有替代国家监管者或实验主义形式。相反,它们的权力看起来支持了当前的同行评估、监管团体及其他治理工具(通过将它们置于集中化了的权威之下)。例如在 CEBS 体制下,当在监管团体中存在争议时,母国监管者有最后的决定权。在 EBA 新的权力结构下,东道国具有了一席之地。这使得至少在原则上有可能改变母国 - 东道国之间敏感的平衡,使得欧盟银行监管在超国家监管方向上前进了一步,并可能支持而不是替代实验主义治理。然而,正如在脚注 25 种所讨论的,许多欧盟决策者们已经完全听从于某单一的超国家监管者,即所谓的单一监管体制,并将其看作是在银行监管领域达到其目标的标准方法。这样的变化可能意味着在 EBA 中,通过一项措施的门槛更高了,而使决策更加困难。

这种新的有约束力的决策权力,即便是非常温和的决策权力,在国际层面上也是不可得的。基于欧盟逐渐发现更强超国家权威需要的经验,缺少这种权力使得对软法遵从的协调更具挑战性。

第二,监管实践( monitoring exercises )、同行评估、监管人团及其他工具,作为解决问题的机制,需要国家当局之间坦诚的讨论。这些讨论严重依赖信息共享以及政治家及执行机构官员的相对自主性。关于信息共享,尽管有强有力的规范、法律基础以及程序使官员可以与其国外同行共享关于私人公司及国家监管的重要信息,欧盟的信息共享在不同时期和不同地区之间也是不同的。共享最好的地区,其实验主义治理形式也表现得最好。监管团体是一个很好的例子。监管团体在北欧国家表现良好,在那些国家,在 CEBS 模式之前,监管团体就已经运行了,并得益于强有力的信息共享规范,而在非北欧国家加入之后仍保持了下去。相比之下,对奥地利银行的监管团体近几年则表现不好,因为母国与东道国监管者之间的不信任使得信息流动近乎停滞。

在国际层面上,关于信息共享的法律及其他障碍已成为动摇监管团体潜力的关键因素。问题产生于透明度 - 主权区分的两端。一方面,新兴国家抱怨它们的官员在跨大西洋银行的监管团体中被边缘化,并因此得不到必要的信息。美国官员最初并没有表现出解决此问题的决心他们的这种态度反映了母国银行对于财产隐私的敏感。另一方面,许多 FSB 成员国被国内法所限制,而发展中国家还担忧监管主权问题。

相关的一点是官员的自主性问题。并不是所有 FSB 国家代表的自主性都是一样的。只要房间里的一些同行有自主的监管权而另一些还被其所在国的相关部门所控制,就别指望同行评估程序会产生出严肃的协商、比较、学习以及监管的改进。这些问题在欧盟也存在,但程度不同,这部分是因为国家监管安排之间以及权威分配之间的差别不大。在国际方面,这些问题可能反映了 G20 成员国之间深层次的体制差别。而且,金融与财政部门在 FSB 比在其前身中角色更加重要。一方面,政治化的增强保证了高层互动(因为会议成员更少);另一方面,这限制了低层代表的自主性,尤其是当关系到议题的范围时。

总之,在缺少欧盟那样的法律结构以及国家(及地区)代表的自主性更少且不平衡的情况下, FSB 成员国不得不满足于信息共享的谅解忘录以支持和发展信任与规范,并用一个更加政治化的议程来取得成功。这些障碍已经使得在国际层面原本就极具挑战性的信息交换问题更加恶化,并对软法操作的一致性提出了严峻的考验。

最后,国际监管的改善以及操作一致性的提高,要求有力的行政、政治、金融及技术能力。欧盟经验表明,卡尔波兰尼的关于良好运行市场所必需的行政能力的观察可以扩展到协商过程。像市场一样,实验主义过程也不是在真空中运行,而是需要由技术人员所支持的组织能力。

在欧盟,金融监管领域的协调能力依赖于已有的政治制度基础,并已经通过许多试错和成功实践的传播而逐渐发展进化。金融监管委员会由立法创建,被赋予了保证欧盟法律应用一致性的职能,受益于永久性的秘书处以及高素质及经验丰富的国家官员。这些委员会是一些独特的单位,表现出了惊人的政治技巧和组织能力,这体现在发展同行评估及监管团体模式和程序上,以及推动改革议程的能力上。但尽管有这种惊人的能力, 2007 年后欧盟金融监管体制的大修暴露出 2007 年之前欧盟协调能力的不足,以及将行业利益从公共利益中分离出来的能力不足。

欧盟改革同样表明了新国际金融体制面临的挑战。如批评者所指出的行政能力的不足以及对于成员国参与及资源的依赖。例如, FSB 的地毯式评估以及自我评估需要具有知识和经验的人(而这些人往往是国家机构中的二等人才)。这些人必须花时间(及其母国机构的资源)来进行同行评估。许多跨国机构都需要这样的人才,并不断增长。许多 G20 国家必须作出关于如何最好地利用其最优秀人才的困难决定。确实,对于 FSB 新中心角色的一个重要批评便是它缺少一个传统国际组织所具有的科层。

 

六、结论

 

欧盟与 G20 的金融监管体制在解决跨境经济活动中广泛存在的协调问题方面有一些共同的治理机制。本文的分析表明,由于所处的环境不同,这些机制不可能产生相似的结果。条件的创造(欧盟领导人认为其对于加强协商过程是至关重要的)在国际层面上很难迅速建立(如果不是不可能的话)。如果将表现(通过协商以及彼此学习以改进监管)作为基准的话,那么国际金融监管体制可能只是最低程度上的实验主义。

然而,缺少以条约为基础的法律秩序并不意味着缺少国际合作。危机前跨大西洋的双头合作说明,合作也可以在以协议为基础的安排之外发生。从 2000 年代初至危机爆发,欧盟和美国之间深层次的金融一体化以及双方均具有的对对方的报复能力造成并支持了决策的相互依赖。其后果是各个层次上更坚实的沟通渠道,对对方意图更少的误判,以及促进彼此谅解的冲突管理的改善。重要的一点是,每一个司法主体都单方面决定其规则是否遵循国际软法,以及对方的监管规则是否与其对等。

自从 2007 年以后,至少在金融监管领域,多元化仍然更多是司法意义上的,而不是经验意义上的。中国的金融体系尚未充分国际化,欧盟和美国(其金融市场仍深深缠结在一起)仍占统治地位。正如前面所论述的,新的 G20 体制,包括新的监控体制以及其更具干涉性的程序与过程,部分反映了这种双头体制。

一方面,几乎毫无疑问,这个体制所做的不仅仅是限制跨大西洋地区以外的监管套利并防止风险东移。美国和欧盟一直参与并支持更具干涉性的程序。这些程序已经成为改善国家及跨境金融监管的一部分。另一方面,每一方都愿意在核心领域采取单边行动(对欧盟来说是巴塞尔三,对美国来说是外国银行的本地运营)。就遵从和对等决定而言,双方都决心保留关于对等与遵从决定的裁量权(而不是将这些程序交予外部的同行评估)。尤其是欧盟(历史上更倾向于联合决策),在其对 2012 年秋季 BCBS 同行评估的回应中清晰地表明了这一点。在其回应中,可以发现欧盟立法计划的一些部分与巴塞尔协议三不合。简言之,尽管在 G20 治理机制中存在结构化的互动,欧盟 - 美国之间的权力游戏仍然很大程度上决定了国际软法的轮廓及其重要性。

和危机前时期一样,在这种环境下,合作是可能的,尽管国家与地区监管更严格,而对主权分享的可接受程度更低。这两个金融规则制订者之间的协调是广泛的。即便在那些面临最大挑战的领域(如资本要求以及衍生品及清算),由于担心另一方会采取报复措施,双方仍继续在各种论坛保持对话并达成妥协。关键问题是这种合作 —— 不依赖于联合或外部评估,而是依赖于相互的报复能力 —— 是否能超越对金融一体化的促进,而达到充分治理的目的。

纪锋(清华大学公共管理学院博士研究生)编译

崔之元 校对

 

Contact Info.

Room 204, School of Public Policy & Management, Tsinghua University, Beijing, CN  Post Code: 100084

Phone: 86-10-6279-7177    Fax: 86-10-6277-3826

 

Email: cui-zy@tsinghua.edu.cn