实验主义治理

Charles F. Sabel

(哥伦比亚大学法学院教授)

Jonathan Zeitlin

(阿姆斯特丹大学公共政策教授)

(“牛津治理手册”,牛津大学出版社, 2012 )

【编者案】十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标”是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”,这就要求我们研究治理体系与治理能力的关系。如果“治理”仅仅是指“法治”,或再加上“德治”,那么似乎没有必要区分“治理体系”和“治理能力”两个概念。同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距。治理国家,制度是起根本性,长远性作用的。然而 , 没有有效的治理能力,再好的制度也难以发挥作用。“实验主义治理” , 可以理解为通过在实践中提高治理能力而改革,发展和完善治理体系。

摘要 : 在许多领域里,持续增长的变动性和不确定性正冲击着传统科层制治理与“命令 - 控制”型规制的能力。而对此一个有力的应对,是一种新颖的、“实验主义”治理方式的兴起:它有意识地建立起临时性的行动框架,并且根据不同环境下执行效果的递归评估( recursive review )而不断对这些框架加以深化与修正。在美国和欧盟的诸多领域,如从教育、儿童福利等公共服务供给,到食品和航空安全规制、私人数据保护,甚至跨国规制领域,如食品和林业产品的全球贸易规制中,都能找到其鲜明的实例。在本章中,我们将阐述实验主义治理过程的特性,并介绍其独特的问责、监督、合规性执行( compliance enforcement )机制是如何应对这样一个世界的需求的:在这个世界里,精准的政策目标以及实现这些目标的方法,都不可能事先予以确定,而是必须在解决问题的过程中被发现。最后,在结论一节中,我们比较了传统治理与实验主义治理针对权力不平等( power disparties )问题的不同处理方式,并讨论实验主义改革旨在克服这种变革的结构性障碍的独特方式。

 

世界性的转型:实验主义治理的兴起

在民族国家内外,当代治理的性质正经历着深远的转变。在不同的层次和区域,这些转变都显而易见:从地方公共服务改革,如教育与儿童福利,到食品和森林制品的全球贸易规制。这些转变的核心,是所谓“实验主义治理”的兴起,它基于框架性规则制定以及建立在不同环境背景下执行结果递归评估基础上的不断修正。在许多地区都能找到其鲜明实例,包括美国和欧盟。在本章中,我们分析这些实验主义治理过程的特性。

一般说来,用对私人企业的公共规制和对教育等公共机构的服务供给都适用的语言来说,实验主义治理是指一种临时性目标设置与修正的递归过程( a recursive process )——这种递归程序基于对在不同环境中推进临时性目标的不同方法展开比较的学习。(我们在此使用“递归”,意思与数学和计算机科学相似,意指一个程序或操作流程的产出成为下一个程序或流程的投入,以至于相同的程序迭代生产出不同的结果。)最发达的实验主义治理形式涉及一个多层级架构,其四要素在一个迭代循环中相互联接。第一,大致的框架目标与计量它们实现程度的标准,是“中央”和“地方”单位根据与社会利益相关者协商,而共同临时建立的。我们将在本章中涉及的这种“框架目标”的例子,包括“优良水质”、“安全食品”、“恰当的教育”以及“永续林业”。第二,地方单位被赋予以自己的方式追求这些框架目标的宽泛的自由裁量权。在规制体系中,“地方 / 局部”单位( the “ local ” units )特指如企业这样的私人行动者或者它们直接应对的地方当局(美国的州规制机构或欧盟的成员国当局)。在提供服务的组织中,“地方”单位特指一线工作者,如教师、警察、社会福利工作者,或者监督他们的地区机构。

但是,第三,作为这个自治权 / 自由裁量权( this autonomy )的条件,这些单位必须定期汇报它们的绩效,并且参与同行评估,同其他使用不同方法实现相同目标的单位的成果进行比较。在它们没有取得良好进展以符合公认指标体系的领域,地方单位被期望展示它们正在实施合适的修改措施。第四,即最后一个要素,目标、标准和决策程序自身,也被不断扩展的行动者根据评估过程反映出的问题和展示的可能性而适时修正;并且,这个过程循环反复使用( Sabel and Zeitlin 2008 , 2010b ; Sabel and Simon forthcoming )。

根据这些原则组织的治理过程可以被认为是美国实用主义【如杜威( 1927 )】哲学意义上的实验主义,因为它们系统地激起对于自身假定和实践的怀疑,把所有的方法都当作不完整的和可改正的,并且生产出一种目标与手段之间持续、相互的反复调适,这种调适是基于对达到共同的一般性目标的不同方法进行的比较( Sabel 1994 , 2005 )。这些治理程序也可以被认为是一种“直接协商的多头政治”( directly deliberative polyarchy , DDP )。它们是“协商的”,因为它们使用讨论来松动固定的实践,并且开放性地重新思考与其相关的团体、机构、甚至国家的利益界定。它们是“直接协商”,因为它们使用行动者应对当前问题的不同反应的具体经验,以便为思考产生出新的可能性,而不是保护决策者不受世俗经验的干扰,误以为那样才能更好引出他们对抽象提出的问题形成有原则、不偏不倚的解决方案。这些治理过程是“多头政治”,因为中心的最终决定者在许多具体情况下不存在,它们的构成单位必须彼此学习、相互监管、并且相互设立目标( Cohen and Sabel 1997 , 2003 ; Sabel and Gerstenbery 2002 ; Sabel and Zeitlin 2008 , 2010a )。

这种实验主义治理架构已经在欧洲很多政策领域普遍制度化,范围涵盖从能源规制、金融服务、食品和药品安全的竞争、数据保密、环境保护,到司法和内部安保、反歧视及基本权利保护。它们采用多样的组织形式,包括网络化机构、国家规制委员会、开发型协作方式、一线官员的操作式合作,各种组织方式经常相互联合( Sabel and Zeitlin 2008 , 2010 )。相似特征的治理架构也在美国广泛应用,既存在于如教育和儿童福利的公共服务改革,也存在于如核能、食品加工和环境污染等公共卫生和安全风险的规制( Sabel and Simon forthcoming )。

行动中的实验主义治理

规制领域中的实验主义架构通过欧盟“水框架指令”( WFD )及其“共同实施战略”( CIS )得到很好的展现。这项立法在激烈谈判多年后于 2000 年被正式采纳,以一个宽泛的、包罗方方面面的规制框架取代了 1970 年代制定的七个详细规范的指令( Holder and Scott 2006 ; von Homeyer 2010 ; Sabel and Zeitlin 2008:309-10 、 315 )。该框架指令的目标是,通过相互协调的流域管理提升整个欧盟水资源的质量和可持续性,同时要求成员国到 2015 年实现“优良水质状态”的目标。“优良水状态”的概念很显然是开放式的,实现这一目标所采取的方法、工具、标准和评估值,都可以在实施过程中发展制定。 WFD 也要求成员国“鼓励所有利益方积极参与”实施,特别是参与“流域管理规划 …… 的制定、评估和更新”( Barreira and Kallis 2003:102 )。

实施过程的核心,是一个“水框架指令”本身并没有正式明确要求的制度:共同实施战略( CIS )。经由国家“水利主管”构思而欧洲委员会审批, CIS 被设计用以帮助成员国实施“水框架指令”并且避免因不相容的措施而产生的管理冲突。它的基本成果是不具拘束力的技术指南文件,如计量水质量和界定“优良”水状态的指标与评价值。这些产品被认为是“通过基于成员国既有实践的实用主义方法加以发展的”,体现最可用的知识,被认为是接受持续评估和更新的“活的文件”。但是,成员国也有责任发布关于实施该指令的常规报告,包括流域管理规划和监控水状态的方案。欧盟委员会转而制作自己的常规性实施报告,包括对欧盟水状态的评估、对成员国规划的调查、以及进一步改进的建议,所有这些都写上 CIS 的记分牌和基准线( Holder and Scott 2006:229-31 ; von Homeyer 2010:141-4 )。

不仅“共同实施战略”的成果,而且它的组织安排,都“被看作是临时的,且可根据经验而修正”。“共同实施战略”的各种行动更经常直接和间接地注入对于“水框架指令”的修正中。因此,建立新的“子”指令的立法建议,是通过来自各类非政府组织 、企业协会、其他专家、以及国家主管当局和欧盟委员会的代表共同组成的多方利益相关者专家咨询论坛( multi-stakeholder expert advisory fora ),本着“开放式协商的精神”,加以发展的。“共同实施战略”的指南性文件也可以经欧盟委员会合法授权而获得拘束力,受成员国代表审批的限制——这种审批基于成员国代表在“专家委员会”程序下对 CIS 被授权的规制权力使用的检查( Holder and Scott 2006:231-3 ; von Homeyer 2010:144-7 )。

在欧盟与美国,对私人经济活动的实验主义规制,特别寻求对企业自身实验主义治理过程进行公共监督,或者,如果它们还没有采用实验主义治理的话,引导它们发展这种新型治理。这种实验主义治理的出现是为了应对在一个波澜起伏的、快速变动的世界里“命令 - 控制”型规制众所周知的失败。在这样的世界里,科层制当局制定的固定规则很快就滞后而无法有效执行,由此产生的规则与实践之间的裂痕,不得不诉诸未受问责的、不断滋长的由自由裁量决定的免除与例外( waivers and exceptions )。实验主义这种替代性的方法就是基于并且监督企业自身的错误检测与矫正机制,它要求企业根据关于在相似环境中安全故障的可用知识,为识别并减轻运行中可能的危害,发展出系统的、可供检查的规划( Sabel 2005 ; Sabel and Simon forthcoming )。

一个资料详实的例子是保障食品安全的“关键控制点风险分析”( HACCP )系统在世界范围内的传播。该系统取代了基于“戳戳 - 嗅嗅”式( poke-and-sniff )定期成品检测以保证符合最低卫生标准的传统命令 - 控制型方法。与之相反, HACCP 是一种过程本位的方法,因为企业被要求,为防范潜在的危害而分析它们整个生产链条、识别污染可能出现的关键点,为控制和降低这种危害制定出可检验的规划、监督规划实施,检测其成效,并且采取救济行动矫正任何性能缺口。公共当局评估这些规划和检测程序的完备性;然后,他们可以要求企业整改以符合最好的生产者建立起的、不断提高着的卫生安全标准,虽然正规的规制安排可能各不相同。日益显著的是,这种规制也超越了个体企业,扩展到要求整个供应链条的全程产品追踪( Zeitlin 2011:7-10 ; Sabel 2005:138 ; Sabel and Simon forthcoming ; Henson and Humphrey 2009 )。在航空安全系统、或者核能发电规制中,这种风险分析方法经由严密的事件通报系统而加强,该系统要求地方行动者通知系统管理者有关“失控的”续发事件(险些发生的事件、或只因意外才没有引发灾难的意外事件)。系统规制者然后评估该事件,与地方行动者协作以确定其根本原因,警示系统的其他行动者注意调查结果以及对于他们自己运作的潜在影响,并且定期评估针对这些警示的应对措施( Sabel and Simon forthcoming )。

相似的发展在公共服务供给或者如儿童保护、卫生保健、“特殊”和普通教育、职业培训、心理健康服务、残疾人护理等领域的地方公共物品供给( Noonan et al. 2009 ),以及经济发展和社区决策中( Simon 2001 ; Fung 2004 ),也非常明显。变化的动力是,认识到了服务必须有效满足个体或小团体需求这种私人定制( Sabel et al. forthcoming )。新制度由此高度强调个性化的规划、全面的绩效测量、以及收集和传布关于有效实践的信息的努力。

这些新方案的基础是重新定义传统的中央与一线的关系。中央的作用不再只是监督一线合乎已颁布的标准。它有责任提供支持一线工作的基础设施与服务。因此,实验主义学校中校长( the principal )的作用就不仅是检测教师班级上认真地施教,而且要组织教师团队在构思和实施个人学习计划中必须依赖的特殊服务与框架条件——矫正式阅读( remedial reading )、诊断学习困难的测试( testing to diagnose learning difficulties )、团队建设中的培训( coaching in team building )。在儿童福利里,社会工作者依靠中央来培养和使收养人合格、协助与外部专家签约、调配资源应对特殊家庭的额外需要或者突发性的全社区范围的问题。

孤独的“街头官僚”( street level bureaucrat )——他在其上司的雷达监控下,在规则执行不力的广阔间隙中,所拥有的那种隐含的自由裁量权,自 1970 年代以来,一直在组织学文献中游荡,并且限制着决策者的雄心——在这些方兴未艾的实验主义制度中不再出现。通过三种重要的方式,实验主义的设计剥离了产生街头官僚的组织特征:

首先,一线问题的模糊性与复杂性,以及因此而来对灵活应对之策的需求,是被公开承认的。社会工作者( The social professions )越来越多地把个体问题看作是要求跨学科诊断和干预的多重和多样原因的函数。在最受关注的儿童保护服务方案中,社会工作者主要的责任是组织和召集特别包括重要家人、保健医生、儿童和州的律师、治疗技师、或许还有一位教师在内的团队( Noonan et al 2009 )。在学校,类似的跨学科团队——班级教师、阅读专家、行为治疗技师——为有学习障碍的学生制定计划。团体决策在两个方面提高了问责性:团队成员在不同的同行( a shifting array of peers )的监督下工作,这种同行创造了避免错误并取得良好绩效的无形压力;进一步,集体决策要求说理清晰,而团队成员背景的多样性确保了,在更同质的环境里可能会想当然的事情能够得到解释并且接受检测。

不同于街头及其他科层制的实验主义服务供给的第二个特征,是独特的监督方式。如同实验主义风险规制中的事件通报实践,社会服务监督参与深度的个案监测以便揭示系统问题。但是在意外的干扰引发事件通报的地方,实验主义服务供给的核心监督就成为常规组织行为的一部分。一个特别完善的例子是应用于犹他州及其他许多州儿童福利计划中的“质量服务评估”( QSR )。 QSR 从样本的分层随机选择开始。一个二人团队,包括一位机构官员和一位外部评估人,两天检查一个案例,从文件审查开始,进而对儿童、家庭成员、非家庭成员护理者、职业团队成员以及掌握相关信息的其他人进行访谈。

然后,评估者根据一套关于儿童及其家庭幸福的指标与另一套关于团队建设、做出测评、制定和更新规划、以及执行这些规划的能力的指标,对案例进行定量评分。最初的评分在评估人会议上,并且然后在评估小组与社会工作者及监管者(已经评估过了后二者的决议)之间的会议上得到提炼。最终报告提出汇总后的得分,并且从特定案例中识别出有启发性的反复出现的问题。

“质量服务评估”( QSR )既是规范解释又是合规性执行的过程。如儿童安全和家庭稳定(“稳定度”)这样的机构目标在抽象层次上是不确定的, QSR 帮忙建立能说明其意义的范例和实现它们的程序。儿童福利部门的中央行政官员的参与,保证了跨地区的一致性。与此相似, QSR 数据计量了绩效并且帮助诊断系统问题。得分可以进行纵向比较,就哪里需要整改提出粗略但是有用的指示( Noonan et al 2009 ; Sabel and Simon forthcoming )。

第三,在实验主义治理过程中相比于在传统治理中,规则与问责之间的关系是不同的。工作人员在他们相信遵守规则可能有负面效果( counter-productive )的地方,经常有不执行规则的自由裁量权。然而,这种自由裁量权受到如下制约:其行为必须是透明的,接受评估,并且如果她的判断得到维护,则推动规则的重新制定以体现新的理解。这些实验主义治理的制度挑战街头官僚文献的这种假定:从机械的遵守规则的僵化性逃离,只能是隐蔽的、特别的基层自由裁量。不同于人们熟悉的规则与鬼鬼祟祟的自由裁量的联合,这些制度依靠可称为“动态”问责的东西,在其中,如果能够合理地说明行为是为了促进组织目标的实现,并且及时了解目前应对相似状况的最佳努力,那么这种行为就是正当,或者合符规则的。

如同这些实例表明的,实验主义治理在不同部门和制度环境的发展可以被理解为,是对过去二十年持续滋长的环境波动性与复杂性的普遍应对。其中一些实例直接与全球化相关,如管理横越边界的公共资源(如水)的问题,或者因其通过跨国供应链流动而产生的确保进口食品及其他产品安全的问题。而在另外的案例中,跨国联系仅是故事的一部分,因为还有科技创新日益加速的步伐(已经在很多工业里动摇了“命令 - 控制”型规制的有效性),或者家庭结构、雇佣模式、人口的多样化(已经在如教育和儿童福利等领域降低了标准化公共服务的有效性)。但是,跨国和国内因素无论如何具体组合,在很多领域,“策略不确定性”的相应增长已经冲击传统科层制管理与委托 - 代理型治理的能力。一般理解,委托 - 代理型治理的基础,是对下级符合固定规则和详细指导的监督,通过肯定的与否定的措施——奖金和处罚——加以激励。在一个“委托人”不确定他们的目标应该是什么、怎样最好地实现它们的世界里,他们必须准备好从其“代理人”解决问题的行动中学习。因此,“委托人”不再能够通过把代理人绩效与事先确立的规则相比较的方式来对“代理人”进行问责,因为后者发展新的解决方案越成功,规则被改变的可能性就越大( Sabel 2004 , 2005 ; Sabel and Zeitlin 2008:2010a )。

相应地,实验主义不仅与传统科层制治理背道而驰,而且也与其他集中于强化委托 - 代理关系的当代改革(无论是自上而下,如“新公共管理”( NPM ),还是自下而上,如权力下移或“交互式”治理)截然不同。实验主义既非立基于政策理念与行政执行之间显著的分离,如同在传统科层制治理和 NPM 中一样;也非立基于它们在地方社区和公民协商会中的融合,如同在交互式治理中一样( Sabel 2004 )。相反,它基于目的与手段之间相互的重新定义,这种再定义是通过一个临时目标设置与修正之间迭代反复、多层级的递归而实现的,因此赋予结构显著的“网络治理”的流动特征。

通常,实验主义的“动态问责”——它预示着使用中的规则的变化——不仅针对当代策略不确定性的挑战,而且针对民族国家内部自身委托 - 代理型治理长期存在的正当性赤字( legitimacy deficits ),提供可能的有效应对。因为这是现代行政国家公开的秘密:立法机构和法院都未曾成功控制诸如规制和服务供给这样的复杂技术领域中获授权的官僚当局的自由裁量权实践。通过责成行政当局公开论证其规则选择的理由,通过比较同等处境的同行的选择,实验主义治理的动态问责促使所有的新老政治行动者根据比以往更丰富的可行措施的信息,来进行方案的竞赛。以这种方式,实验主义治理程序,虽然其自身并不是在本质上民主的,但对国内政治有一种潜在的民主化改变现状的效果,特别是在欧盟这样的跨国环境中。但是,潜在的参与者是否利用由此创建的可能性,以及如果他们这样做了,可能对公共决策产生什么影响,在经验上和理论上仍是个问题( Sabel and Zeitlin 2008 , 2010a ; Sable and Simon 2004 , forthcoming )。

实验主义治理可以被理解为从多样性中学习的机制。它因此特别适合如欧盟这样异质但相互高度依赖的环境。在那里,地方单位面对相似的问题并且能够从彼此处理这些问题的努力中学到很多,即使特定的应对之策很少能直接加以概括。在这个意义上,实验主义把多样性从对整合的障碍转变为推进整合的有利条件。如果说,策略不确定性是实验主义治理的一个前提,那么另一个前提就是权力的多头或多级分配,在这里,没有某个行动者有能力强加她自己偏好的方法而不考虑其他人的意见。因为欧盟不得不在深度的内部多样性和坚固的多头政治约束之下面对与日俱增的策略不确定性,它似乎比其他决策体更快、更坚定地推行实验主义的方法( Sabel and Zeitlin 2008 , 2010a )。

欧盟的实验主义治理并不仅限于欧盟控制力不强,主要制定无拘束力指南、行动规划、计分和建议的政策领域。近期研究显示,早前勾勒的关于框架规则制定与修正的实验主义架构,在欧盟拥有广泛立法权的领域中也发展良好。实例包括能源、电信、金融服务、竞争、数据保密、药品审批、食品安全、环境保护、反歧视权利。在很多这种例子中,欧盟实验主义决策架构有规律地产生对于法律授权的可修正的标准的解释以及最后可以被赋予拘束力的新原则的说明,如同在 WFD 和 CIS 中一样。在另一些例子中,随后的变革可能只影响国家行政部门的行为,而不对欧盟法律框架自身产生作用( Sabel and Zeitlin 2008 , 2010 )。

然而,不管怎样,欧盟实验主义治理的动态问责并不只通过道德劝诫或者“点名 - 批评”来运作。参与其程序以及遵从其结果,通过可以称为改变现状制度( destabilization regimes )的整套装置而得以保障——即这样的机制:通过指出当前状态的不可维持同时建议,或者激发当事人建议,合理和更好的替代方法,打破框架规则制定与修正的僵局。其中一些机制直接运作,如欧盟食品安全中,对科学风险评估的不同意见应提出公开论证的要求,或者在新“欧洲竞争网络”中,国家当局挑战个案处理的权利——这种权利横向扩展到该网络的其他成员,纵向扩展到欧盟委员会( Vos 2010 ; Dabrowska 2020 ; Sabel and Zeitlin 2010a : 13-14 )。另有一些改变现状机制,如惩罚性默认值( the penalty default ),则间接起作用。与强迫各方当事人去协商不同,中央当局创建拒绝这样做的反刺激,通过设置使所有当事方非常难以接受的规则,激发大家去促成一种允许对他们相互依赖关系进行公平、有效监管的信息共享制度。在一个标准的规则制定过程只产生如此不可预测的后果因此全然不可取的世界里,生成惩罚性默认值最简单的方法就是以传统的规则制定来“威胁”( Sabel and Zeitlin 2008 : 305-9 ; Sabel and Simon forthcoming ; Karkkainen 2006 )。一个证据确凿的例子可以在欧盟能源决策中找到。在那里,欧盟委员会定期威胁要援用其受委托的规制与竞争法权力,去刺激成员国和私人行动者在框架规则制定过程中协作( Eberlein 2010 ; Sabel and Zeitlin 2010a : 14-16 )。

然而,即使在此种改变现状制度利用了官方权威吸引参与者去研究新的可能性、并且遵从明智协商结果( the outcome of informed deliberation )的地方,它们也不能被比作传统的那种在“科层制阴影”下谈判的理念。在那个观念中,当事人比较两种已知因素:正式方案的回报值与共同谈判结果的价值。他们选择谈判,因为它比正式方案对双方更为有利。但是,在策略不确定性条件下的谈判,当事人比较的是两种未知因素。科层制当局不再能够可信地直接发挥规制功能。他们实际上只能承诺“使事情行不通”:惩罚性默认值是一个不可计算的损失的警告,“谨以警示”( in terrorem )。受规制的当事人也不能明确计算出通过谈判最后实现的回报:如果他们事先能够知道共同问题的处理结果,则他们就不会面对策略不确定性了。很清楚的是,相比于选择惩罚性默认值,当事人通过相互接触更能控制自己的命运,也由此更有机会为双方找到可行的方案。综上所述,欧盟治理的实验主义架构不是监督指南意义上的“软法”,这些指南可能被轻易忽视;但也不是源自委托 - 代理型规则制定的传统“硬法”。

跨国扩展的实验主义

实验主义似乎特别适合跨国领域,在那里,即使理论上也不存在支配一切的政府权威设置共同目标,而地方条件和实践的多样性使得采用和执行统一的固定规则,甚至比在国内环境中更不可能。然而,正是那种使实验主义治理在此条件下具有吸引力的多头政治与多样性,也使跨国制度难以顺利起步。总之,太多有着显著不同视野的参与者,可能难以达成一个有关共同框架目标的最初协议。相反,单个强势的参加者有能力否决其他被建议的方案,即使他不能够强推自己的方案。

一个可能的出路,虽然绝非唯一,是如欧盟(或美国)这样的大参与体,领头扩展实验主义超越其自身疆界,例如通过单方面规制跨国供应链作为市场准入的条件。然而,一个明显的危险是,这种单方面扩展将产生其他国家管理相对人的愤恨与反抗,除非在形成其希望满足的标准的过程中,他们有权发出声音。这种单边扩展也有可能改变实验主义自身的性质,由于它切断了从规则实施到规则修正的地方学习的反馈回路。因此,就要求设计某种更进一步的改变现状的机制去打破这种僵局,通过开放这种单方面规制的计划、实现其他国家受影响当事人的共同治理。

在这方面,世界贸易体系的规则措施令人意外地证实为很有用。世界贸易组织( WTO )规则允许成员国为保护公共卫生和环境而限制进口。但是,它们也要求希望限制进口的国家持有这样的理据:确保他们建议的措施是非歧视性的而且与意图的目标相称、考虑相关的国际标准、与其贸易伙伴协商以便对受影响的第三方产生最小的冲击( Weinstein and Charnovitz 2001 ; Parker 2001 ; Scott 2004 )。这些规管措施,当它们从根本上看来是允许那种扩展时,可以提供潜在的机制,使如欧盟这样的发达国家制定的单边规制计划转变为与发展中国家利益相关者共同治理的系统,即使不是完全的多边实验主义治理。 WTO 的这个做法指明了一个更一般的机制运行方向,因为既有的多边机构的规则,虽然自身并非实验主义,却总能够推动实验主义的单边扩展朝向更为互惠的方向。

请看例证,想想欧盟近期关于“森林法实施治理与贸易”( FLEGT )的计划。这个创新性计划目标是打击许多发展中国家的一种特有问题:非法砍伐——它拖低合法采伐木材的价格,削弱全球可持续林业的采用。 FLEGT 应对的是西方政府此前处理全球性森林恶化问题(通过谈判形成一个有拘束力的协约,设置单边贸易限制)的失败,以及发展中国家收紧私人林业认证( Cashore et al 2007 )。 FLEGT 通过与发展中国家协商达成“自愿合作协议”( VPAs ),创设“合法担保”许可制度,力争控制非法伐木的出口。这些许可制度的基础是共同界定的标准、常规监控与绩效评估、第三方证明。地方市民社会利益相关人既参与对“合法采集木材”的界定,又参与监控对它的证明,这二者显然被构想为可相互修正的。欧盟为发展公私行动者的规制能力提供协助。加纳、喀麦隆、刚果(布)和中非共和国等国家已经签订了具有这些实验主义特征的协议,同时,其他一些亚非国家目前正处于谈判过程中( Overdevest 2009 ; Brack 2010 ; Lawson and MacFaul 2010 ; van der Wilk 2010 )。

为加强 FLEGT 的效力并且扩展其地域范围,欧盟制定法律要求所有把木材放在欧洲市场上的商家证明,为确保这些木材没非为非法采伐,根据整个供应链的全程跟踪,实施了“严格审查”。这种严格审查可以三种可能的方法加以证明:( 1 )持有 FLEGT VPA 颁发的出口许可证;( 2 )建立具备全程跟踪、风险评估、风险消减程序的私人风险管理系统;( 3 )参与一个经过验证的监控方案(基于独立的符合地方森林法的认证)。在与各国当局协作中,欧洲委员会有责任确定认证监管机构的证明机制是否持续有效,其中也应包括错误救济程序( Official Journal of the European Union 2010 )。

欧盟打击非法采伐的措施有可能不仅被 WTO 而且被发展中国家所认受,因为它为它们提供了参与合法担保的共同治理系统的机会,同时给欧洲的进口方设置互惠责任。欧盟的这些计划可能会很有成效地与其他发达国家,包括美国,采取的控制非法采伐类似工作相互影响(后者缺乏某些实验主义的特性),而且同时不断加强私人林业认证许可和对它们的公共审查。同样,这些计划可以被期望对中国——目前世界木材生产最大的贸易商——产生重要影响,中国已经与欧盟和美国签订了打击非法采伐、提升发展中国家可持续林业的双边协作协议( Brack 2009 , 2010 ; Lawson and MacFaul 2010 ; van der Wilk 2010 )。

FLEGT 只是实验主义规制通过全球供应链不断延伸的一个例子,其受世界贸易体系规则的管理,可以促进一个包涵发达国家和发展中国家的公私行动者的多元合作跨国治理体系的形成。不过,其他路径也是可能的,并且对它们进行比较可能是富有成效的( Zeitlin 2011 )。

实验主义与改革的结构性障碍

到目前为止,实验主义很大程度上被表述为对策略不确定性的回应:它指这样一种情况,当事人面临紧迫问题,知道他们偏好的问题处理策略失效,因此愿意参与共同的、协商的(潜在地改变偏好)对于可能方案的探索。但是,当然有很多情况,至少有一方有能力阻碍改革的当事人已经质疑当前制度的有效性,但仍要捍卫它,因为既有制度给他(而不是其他人)带来好处,或者,(当直接的收益并不显著时)因为可能的替代方案预示着损害其长期被视为理所当然的生活方式。在这些案例中,存在着改革的结构性障碍:维持不平等性及其所反映的支配关系的特性鲜明的制度(企业招聘政策、学校招生政策、法庭审判实践)或者广为接受的观念(关于哪种人“可靠”或“危险”)。因为这些障碍如此根深蒂固且渊源久远,它们可能抵制并且最终挫败改革的大多数努力。上世纪最后几十年提高教育质量——特别是希望通过有效的教育改革,来改变学生根据社会和经济背景而预测的教育成果——的失败,就可被看做是这种障碍的最终体现。然而,实验主义改革正证明在一些这样的领域里最有前途,如教育、儿童福利和反歧视,在那里,结构性障碍似乎更令人怯步。因此,在结论这一节中,我们简要比较传统与实验主义对于根深蒂固的变革障碍问题的应对。

按照传统观念,最好的应对之策是从一开始就迎头痛击那些障碍。倘若对权威决策者的不同接近程度所明显表现的权力不平等,最终可能抑制变革,那么,以某种保障平等接近程度的形式出现的权力共享,就成为改革的首要任务和前提条件。美国的社区组织者已经把这个策略磨练成一门技艺了:在学校或者维护治安等领域中绘制协作式决策程序的“权力示意图”去发展社会运动领袖的技能,以及运用娴熟的领导能力从权力既有者手中争夺某种程度的控制力( Oakes et al. 2006 )。但是,从劳工运动以及随后兴起的许多社会运动史看,这种一般性策略很为人熟识。一定程度上,如一些马克思主义表述的,整体政治和经济控制权分配变革意义上的革命是任何基本变革的前提条件。

实验主义与许多其他的“后现代”或“后主权主义”观念分享这样一种假定:决策权与改革的结构性障碍,并非位于这个或那个权力等级顶端。实际上,权力关系和其它种种障碍在整个社会中分布,因此在每个局部领域里呈现。实验主义属于后现代观念族群的“乐观派”,进一步持有这样的观点:权力控制等级的不存在,无论显隐,并不表明控制性规训的无所不在,而是相反,说明局部变革可能有局部的效果,而这种效果可以水平甚或垂直向上渗透( Kjaer 2010 : ch. 5 )。因此,实验主义改革的重点在于创建局部创新的空间——在动态问责的条件下,授予局部 / 地方单位和一线工人决策权——而不是在制度顶层分享正式权力。

不过,实验主义与传统改革观对待权力不平等及其他结构性障碍的关系之间的差别,并不如同这种并置对照显示的那么大。实验主义坦白承认,由于既得利益,许多行动者会抵制创建局部创新的空间。这就需要“惩罚性默认值”( penalty defaults )以及法院(如在美国教育和儿童福利制度改革的案例中)、立法机构(如在美国要求教育系统采取实验主义改革方案的法律的案例中)或者行政当局(如在前文讨论的欧盟的例子中)设立的其它的“改变现状的措施”( destabilizing devices )了。我们在此的假定是,由于策略不确定性以及对其形成原因所要求的改革的背景认知,当事各方宁愿选择共同探索,即使这将导致偏好及与之相伴的习惯行为的改变,而不是被动无能地任由无人——包括他们以其名义行事的权力当局——真正控制的外部力量摆布。换言之,这里的假定是,在产生具体解决方案的改革过程中,而不是在对其预想中,结构性障碍能够更好地被识别出来并加以克服(也许这是唯一的打破结构性障碍的方法)。

可以证实,甚至在通常认为存在变革的根深蒂固的结构性障碍的地方,这种实验主义改革仍起作用。美国城市如纽约的教育系统——它要么是通过明确的政治决议,要么是为应对惩罚性默认值,推行了实验主义改革——大幅提升了贫困学生的学习成果( Kemple 2011 )。在芬兰,国家学校系统——使用一个实验主义改革的方法——取得了国际排名榜首位的成绩,同时几乎完全排除父母的社会和经济背景对于学生成绩的影响( Sabel et al. forthcoming )。但是,这些成功经验能否进一步普及,仍然还言之过早。而且,即使能够普及,改革的包容性问题仍然存在。儿童福利的实验主义改革经常涉及被关注的儿童——例如,他们能否作为制定其未来规划的团队的成员甚至领导。但是,教育改革中的父母作用,或者实验主义规制系统中的公民作用,还并不很清晰。还存在对于实验主义治理的立法监督的相关问题。

但尽管有这些开放的问题,可以公平地说,实验主义已经在很多被不无根据地认为变革无望的社会生活领域创造了合理的改革希望。

蒋余浩译

崔之元 校

 


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